Verein KlimaSeniorinnen, Duarte Agostinho, Carême (EHRM, 53600/20, 39371/20, 7189/21) – Klimaatproblematiek onder het EVRM

1. Zwitserse klimaatoma’s, Portugese jongeren en een Franse ex-burgemeester stappen omwille van het klimaat naar het EHRM. Dat klinkt als het begin van een sprookje, maar niets is minder waar. De rechtsgang van deze partijen leidt namelijk op 9 april 2024 tot een historisch resultaat in de vorm van drie uitspraken.[1] De Grote Kamer van het EHRM oordeelt – in de zaak van de klimaatoma’s – (met zestien stemmen voor en één stem tegen) voor het eerst dat overheden op basis van het EVRM de schadelijke gevolgen van klimaatverandering moeten tegengaan. Daarmee geeft het EHRM een steun in de rug aan de Hoge Raad, die in het Urgenda-arrest een voorschot had genomen op dit oordeel van het EHRM,[2] en aan andere Europese nationale rechters die in klimaatzaken het EVRM van toepassing hebben geacht.[3] Tevens zet het EHRM, zeker wanneer het oordeel in alle drie de uitspraken in samenhang wordt beschouwd, de EVRM-rechtelijke contouren uiteen voor lopende en toekomstige klimaatprocedures.
2. In deze noot gaan wij in op de volgende thema’s die in deze uitspraken aan bod komen: de rechtspositie van individuen bij het EHRM (alinea’s 4-8), de rechtspositie van (milieu)organisaties bij het EHRM (alinea’s 9-14), extraterritoriale rechtsmacht en de noodzaak tot uitputting van nationale rechtsmiddelen (alinea 15), de inhoudelijke beoordeling van de problematiek van klimaatverandering onder artikelen 2 en 8 EVRM (alinea’s 16-19), of het Nederlandse klimaatbeleid EHRM-proof is (alinea 20) en de reacties in de (Europese) literatuur (alinea’s 21-22). Wij sluiten af met enkele opmerkingen over de bevoegdheid van het EHRM in klimaatzaken (alinea 23).

3. Een aantal interessante punten die in de literatuur worden opgeworpen, maar waar wij in deze annotatie niet uitgebreid op ingaan zijn (1) de (Unierechtelijke) vraag of de gevolgen van deze uitspraak daadwerkelijk groot zullen zijn, aangezien in Zwitserland een in de wet neergelegde klimaatambitie ontbrak terwijl veel Europese landen zijn gebonden aan de Europese Klimaatwet, waarin bindende emissiereductieverplichtingen voor de Staat zijn opgenomen,[4] (2) het grote belang dat het EHRM heeft gegeven aan het Akkoord van Parijs voor de invulling van art. 8 EVRM,[5] en (3) de vraag of de uitbreiding van de locus standi van belangenorganisaties in klimaatzaken ook zal worden voortgezet in andere milieuzaken met grootschalige, grensoverschrijdende gevolgen zoals luchtvervuiling.[6]

De rechtspositie van individuen bij het EHRM

4. Het is duidelijk dat het EHRM in deze klimaatzaken een balans heeft gezocht door enerzijds het mensenrechtelijk belang van het tegengaan van klimaatverandering te benadrukken en anderzijds te voorkomen dat burgers in groten getale bij het EHRM aankloppen om het klimaatvraagstuk te agenderen. Het EVRM voorziet niet in een actio popularis, waardoor het EHRM het niet aanvaardbaar acht om in klimaatzaken individuele slachtoffers gemakkelijk als verzoekers toe te laten: klimaatverandering gaat immers potentieel iedereen aan.

5. Het EHRM legt de lat daarom hoog om bij klachten over klimaatverandering aangemerkt te kunnen worden als slachtoffer in de zin van art. 34 EVRM; er moet sprake zijn van een ‘high intensity of exposure to the adverse effects of climate change’, ‘the level and severity of (the risk of) adverse consequences […] must be significant’ en ‘there must be a pressing need to ensure the applicant’s individual protection’.[7] Deze drempel lijkt geïnspireerd door de hoge drempel die het EHRM hanteert in milieuzaken: om art. 8 EVRM in deze zaken te kunnen activeren moet de overlast voldoende ernstig zijn. Barkhuysen en Van Emmerik concluderen dat sprake moet zijn van ernstige vervuiling die het welzijn van burgers zodanig schaadt dat een effectief genot van het recht op privé- en familieleven niet meer mogelijk is.[8] Uit de overwegingen van het EHRM in de zaak van de Zwitserse klimaatoma’s volgt dat alleen bij ernstige medische condities, of levensbedreigende situaties, individuen recht hebben om te klagen over de effecten van klimaatverandering. Dat blijkt ook uit hoe het EHRM deze criteria op de casus van de klimaatoma’s toepast. Het EHRM stelt vast dat hittegolven de medische conditie van de klimaatoma’s negatief beïnvloeden, maar oordeelt dat niet uit het beschikbare materiaal blijkt dat zij aan de nadelige gevolgen van klimaatverandering zijn blootgesteld, of in de toekomst dreigen daaraan te worden blootgesteld, met een intensiteit die het noodzakelijk maakt om individuele bescherming te verzekeren. Relevant daarbij is volgens het EHRM dat geen sprake is van een kritieke medische conditie die niet middels persoonlijke adaptatie kon worden verlicht.[9] Het is gissen naar wat het EHRM bedoelt met persoonlijke adaptatie, maar aangenomen kan onzes inziens worden dat het EHRM meent dat de klimaatoma’s door vaker thuis te blijven en een airco te kopen kunnen ontkomen aan de genoemde gevolgen. De nadruk van het EHRM op persoonlijke adaptie kan steun vinden in de literatuur,[10] maar roept ook principiële juridische vragen op aangezien persoonlijke adaptatie op zichzelf weer een inbreuk kan vormen op EVRM-rechten: iemand die vaker door hittegevolgen thuis moet blijven wordt beperkt in het effectieve genot van het recht op privé- en familieleven. Andere bezwaren die genoemd kunnen worden tegen adaptatie in het algemeen zijn onder meer dat aandacht voor adaptatie het moeilijker kan maken om mitigerende maatregelen aangenomen en geïmplementeerd te krijgen en er geen ‘one-size-fits-all’ adaptatiemaatregelen zijn, aangezien de gevolgen van klimaatverandering verschillen van regio tot regio.[11] Het grootste probleem is volgens Verschuuren dat mitigerende maatregelen voornamelijk kunnen worden geïmplementeerd op één beleidsgebied (milieuwetgeving), terwijl adaptatiemaatregelen moeten worden geïmplementeerd via een breed scala aan beleidsgebieden. Dit vergt een grote, gecoördineerde inspanning.[12]

6. Hosli en Rehmann hebben opgemerkt dat ook andere soorten milieuschade (zoals lucht- of watervervuiling) kunnen worden veroorzaakt door meerdere bronnen en schade kunnen aanbrengen aan grote delen van een bevolking, maar dat het EHRM de slachtofferstatus in dergelijke zaken niet heeft uitgesloten.[13] Een voorbeeld is de zaak Pavlov e.a. t. Rusland, waarin het EHRM de deur leek te openen voor een ruimere ontvankelijkheid onder art. 8 EVRM.[14] Verzoekers in deze zaak waren inwoners van een stad waarin door luchtverontreiniging door nabije fabrieken de toepasselijke veiligheidsnormen werden overschreden. Hun klacht werd ontvankelijk verklaard, ondanks het feit dat zij (onder meer) geen specifieke gezondheidsklachten hadden en zichzelf niet van de andere stadsbewoners onderscheidden. Toch hoeft dit niet meteen te wijzen op een inconsistentie. Het EHRM is namelijk altijd streng als een lidstaat (langdurig) nationale normen overschrijdt[15] en dat was mogelijk doorslaggevend in de zaak Pavlov e.a. t. Rusland.

7. Een te strikte invulling van het slachtoffervereiste kan, zo oordeelde het EHRM eerder, in de weg staan aan effectieve bescherming van mensenrechten.[16] Het beginsel van effectieve bescherming van grondrechten kan daarom een rol spelen bij een ruimere uitleg van de ontvankelijkheidscriteria. Uit de drie uitspraken van 9 april 2024, en in het bijzonder de zaak van de klimaatoma’s, blijkt echter dat de Grote Kamer van het EHRM deze lijn voor een ruime ontvankelijkheid voor individuele burgers niet voortzet bij klimaatzaken. Een afwijkende benadering bij klimaatzaken is te rechtvaardigen aangezien broeikasgassen, anders dan bijvoorbeeld bepaalde vervuilende stoffen, op zichzelf niet gevaarlijk zijn. Het zijn de gevolgen van broeikasgassen die de EVRM-rechten mogelijk schaden, en er valt op dit moment bijna altijd te twisten over de vraag of deze gevolgen in een individueel geval tot schade hebben geleid en of die schade van zodanige aard is dat individuele slachtofferschap aangenomen kan worden.
8. Deze strikte benadering in klimaatzaken roept de vraag op in hoeverre individuen nog op nationaal niveau met enige kans op succes kunnen procederen over de negatieve gevolgen van klimaatverandering wanneer zij daarbij een beroep doen op EVRM-rechten. De rechtbank Den Haag oordeelt in een uitspraak van 25 september 2024 over de ontvankelijkheid van Greenpeace Nederland en acht individuele eisers (grotendeels inwoners van Bonaire) in een klimaatprocedure dat de vordering van de individuele eisers niet-ontvankelijk is.[17] De rechtbank overweegt onder meer dat, indien de individuele eisers naast Greenpeace Nederland een eigen rechtstreeks belang zouden willen aantonen, zij aan een aantal eisen moeten voldoen. Daarbij verwijst de rechtbank expliciet naar de hoge eisen die het EHRM stelt aan persoonlijk slachtofferschap. In zoverre lijkt de strikte invulling van het slachtoffervereiste van het EHRM ook op nationaal niveau de procespositie van individuele burgers te beïnvloeden. De vorderingen van Greenpeace Nederland – die ook strekken tot het behartigen van de belangen van deze individuele eisers – zijn evenwel ontvankelijk verklaard. De rechtbank overweegt dat Greenpeace Nederland voldoet aan de voorwaarden voor ontvankelijkheid, zoals neergelegd in art. 3:305a BW, om een collectieve actie in de vorm van een algemeen belang actie te starten.[18]

De rechtspositie van belangenorganisaties bij het EHRM

9. Tegenover de hoge drempel die het EHRM opwerpt voor individuele burgers in deze klimaatzaken staat dat het EHRM bij belangenorganisaties op het terrein van klimaat een andere benadering kiest. Aan deze benadering ligt het bijzondere en urgente karakter van klimaatzaken ten grondslag. Volgens het EHRM hoeft bij dergelijke belangenorganisaties niet nagegaan te worden of de leden van die belangenorganisatie daadwerkelijk ernstig worden geschaad door klimaatverandering. In plaats daarvan moet worden voldaan aan drie criteria, die het EHRM formuleert naar analogie van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus), om locus standi te kunnen krijgen. Hiermee breekt het EHRM met eerdere rechtspraak.

10. Volgens vaste rechtspraak interpreteert het EHRM art. 34 EVRM zo dat belangenorganisaties in beginsel alleen kunnen klagen over schendingen van hun eigen rechten onder het EVRM.[19] Daarvoor heeft het twee belangrijke redenen. Ten eerste is een collectieve actie waarmee een belangenorganisatie bij het EHRM opkomt voor anderen bij het EHRM in beginsel niet mogelijk. Daarnaast kunnen bepaalde verdragsrechten naar hun aard niet worden uitgeoefend door een belangenorganisatie.[20] Daar staat tegenover dat het weleens voorkomt dat het EHRM de klachten van belangenorganisaties ontvankelijk verklaart als zij voor anderen opkomen. Het EHRM verwijst in de zaak van de Zwitserse klimaatoma’s naar twee zaken uit 1999 en 2021,[21] waarin het oordeelde dat het voor een belangenorganisatie mogelijk kan zijn om te procederen bij het EHRM ondanks dat zij zelf geen slachtoffer is.[22]

11. In de zaak uit 1999 oordeelt het EHRM dat een belangenorganisatie (in dat geval Greenpeace) zelf op basis van art. 8 EVRM niet kan klagen over (milieu)hinder veroorzaakt door een fabriek nabij de feitelijke vestigingsplaats van de belangenorganisatie. De belangenorganisatie zou slechts een klacht kunnen indienen namens haar leden of werknemers die op deze vestigingsplaats actief zijn. Dat kan de belangenorganisatie doen op dezelfde wijze als een advocaat zijn cliënt vertegenwoordigt.[23] Wij nemen aan dat dit in principe betekent dat een belangenorganisatie een machtiging van de leden of de werknemers nodig heeft om te procederen namens leden en medewerkers. In deze zaak uit 1999 stelt het EHRM verder geen nadere eisen voor de procesbevoegdheid van belangenorganisaties.

12. In de zaak uit 2021 verduidelijkt het EHRM dat de mogelijkheid dat belangenorganisaties kunnen klagen over een schending van het recht op toegang tot de rechter (art. 6 EVRM) bij het EHRM om voor de rechten van hun leden (zoals het recht op een gezond milieu) op nationaal niveau te kunnen opkomen, niet automatisch betekent dat de belangenorganisatie ook art. 8 EVRM kan inroepen bij het EHRM: ‘The Court notes that in granting standing to associations under Article 6 of the Convention where the dispute at the domestic level is related to their members’ rights or interests (such as the right to a healthy environment or respect for home) or a more general interest in the protection of the environment, it has regard to the fact that an association could sufficiently have a “right” to which it could claim to be entitled as a legal entity […]. Thus, the fact that an association enjoys a civil right, within the meaning of the Convention, does not automatically render a substantive provision of the Convention applicable by virtue of the rights enjoyed individually by that association’s members. Similar considerations apply to the case brought by the applicant association. The fact that the substantive issues fall within the ambit of the sphere of Article 8 on account of environmental issues and the displacement of the local residents of the area in question does not endow the applicant association with more than the intermediary role that it played in the pursuit of its members’ rights.’[24]

13. Wij stellen vast dat de hierboven besproken uitspraken uit 1999 en 2021 geen precedent zijn voor de nieuwe lijn van het EHRM: in de zaak van de klimaatoma’s geeft het EHRM een veel sterkere en omvangrijkere procespositie aan belangenorganisaties in klimaatzaken, gelet op het bijzondere karakter van klimaatverandering en het belang van het bevorderen van intergenerationele lastenverdeling. Zo is niet vereist dat de leden van de organisatie individueel als slachtoffer in de zin van art. 34 EVRM kunnen worden aangemerkt en is geen machtiging per individu vereist. Het EHRM komt met drie criteria waar een belangenorganisatie in deze zaken aan moet voldoen: de organisatie moet op nationaal niveau wettig zijn opgericht of daar procesbevoegdheid hebben (criterium 1), een specifiek doel nastreven dat in overeenstemming is met haar statutaire doelstellingen (criterium 2) en werkelijk gekwalificeerd en representatief zijn om op te treden namens getroffen partijen (      criterium 3).[25] Het EHRM oordeelt dat de vereniging KlimaSeniorinnen voldoet aan deze criteria, waarbij het met name acht slaat op de activiteiten van de vereniging, de statutaire doelstellingen en het aantal leden. Verder benadrukt het EHRM dat de vereniging niet alleen handelt in het belang van haar leden, maar ook opkomt voor het algemeen belang en de belangen van toekomstige generaties. Daardoor kan de vereniging worden gezien als een ‘vehicle of collective recourse’, gericht op het verdedigen van de rechten en belangen van individuen tegen de schadelijke gevolgen van klimaatverandering.[26] Volgens het EHRM hoeft de vereniging niet aan te tonen dat degenen wier belangen zij behartigt voldoen aan de hoge lat voor ontvankelijkheid van individuen in klimaatzaken. De uitzonderingspositie die belangenorganisaties hiermee krijgen is bijzonder te noemen. In dat opzicht is de partly concurring partly dissenting opinion van rechter Eicke, voor zover hij aangeeft dat het EHRM hiermee de facto een actio popularis heeft toegestaan, te volgen.[27]

14. Het EHRM lijkt ook de nationale positie van belangenorganisaties te versterken door in de zaak van de klimaatoma’s te oordelen dat het recht op toegang tot de rechter (artikel 6 EVRM) van de vereniging KlimaSeniorinnen is geschonden omdat de nationale rechter haar zaak in het geheel niet inhoudelijk heeft behandeld. In Nederland bestaat bij sommige partijen de wens om de toegang van belangenorganisaties tot de rechter meer te beperken.[28] Een dergelijke beperking zal echter proportioneel moeten zijn. Overheden moeten in het geval van belangenorganisaties de bijzondere rol die zij hebben volgens het EHRM in klimaatzaken in acht nemen. Daarnaast betoogt Stolk, onzes inziens terecht, dat voorkomen moet worden dat de rechter belangenorganisaties langs de maatstaf van de representatieve democratie legt, aangezien dit zou leiden tot politisering van de toegang tot de rechter.[29]

Extraterritoriale rechtsmacht en de noodzaak tot uitputting rechtsmiddelen

15. In de zaak Duarte Agostinho e.a. t. Portugal en 32 anderen stellen Portugese jongeren dat de desbetreffende 33 verdragsstaten onvoldoende actie hebben genomen op het gebied van klimaatverandering. Klagers stellen dat Portugal territoriale rechtsmacht heeft en de andere betrokken Staten (bijzondere) extraterritoriale rechtsmacht hebben. Verder stellen klagers onder meer dat zij vrijgesteld moeten worden van de verplichting zoals neergelegd in art. 35 EVRM om de nationale rechtsmiddelen in elke lidstaat uit te putten. Het EHRM benadrukt dat klimaatzaken in een aantal opzichten anders zijn dan de ‘klassieke’ milieuzaken. Het gaat daarom na of voor deze gevallen een geldige reden bestaat om de bestaande rechtspraak inzake extraterritoriale rechtsmacht te ontwikkelen.[30] Het EHRM concludeert echter dat de bijzondere omstandigheden in klimaatzaken niet kunnen leiden tot een herziening van de benadering van extraterritoriale rechtsmacht. Dat lijkt ons in lijn met de bepalingen in het EVRM. Een andere conclusie zou leiden tot een gebrek aan voorspelbaarheid, waardoor iedereen die nadelige gevolgen ondervindt van klimaatverandering een Staat aansprakelijk kan stellen, waar ook ter wereld hij of zij de effecten daarvan ondervindt. Hoewel Portugal onder art. 1 EVRM wel territoriale rechtsmacht heeft, verklaart het EHRM de klacht tegen Portugal ook niet-ontvankelijk, aangezien klagers ook daar niet alle nationale rechtsmiddelen hebben uitgeput.

De inhoudelijke beoordeling van de problematiek van klimaatverandering onder art. 2 en 8 EVRM

16. Het oordeel dat de bescherming tegen klimaatverandering onder de reikwijdte van art. 2 en 8 EVRM kan vallen, ligt in het verlengde van het oordeel van het EHRM in eerdere milieuzaken. Voor de toepasselijkheid van art. 2 EVRM in milieuzaken moet sprake zijn van overlijden of een real and imminent risico daarop, waaronder wordt verstaan een serious, genuine and sufficiently ascertainable threat, met materiële en temporele nabijheid van het risico.[31] In de context van klimaatverandering verwoordt het EHRM daarnaast dat de nadelige gevolgen onvermijdelijk en onomkeerbaar moeten zijn en dat het zeer waarschijnlijk is dat de frequentie en ernst zullen toenemen. Dit impliceert volgens het EHRM dat in zaken waarin een klager voldoet aan de criteria die het EHRM stelt om aangemerkt te kunnen worden als slachtoffer in de zin van art. 34 EVRM, en sprake is van een ernstig risico van een aanzienlijke daling van iemands levensverwachting als gevolg van klimaatverandering, art. 2 EVRM van toepassing kan zijn. Deze toepasselijkheid van art. 2 EVRM is onzes inziens verklaarbaar, nu uit onder meer rapporten van het IPCC blijkt dat klimaatverandering levensgevaarlijke en onomkeerbare gevolgen kan hebben voor de mensheid.

17. Voor de toepasselijkheid van art. 8 EVRM in milieuzaken moet sprake zijn van een daadwerkelijke inbreuk (rechtstreeks en onmiddellijk) en een minimale mate van ernst: milieuoverlast op zichzelf leidt niet tot een aantasting van rechten neergelegd in art. 8 EVRM. Het is vaste rechtspraak van het EHRM dat door verzoeker moet worden aangetoond dat sprake is van een serieuze aantasting met een directe impact op de beschermde rechten. Of daarvan sprake is beoordeelt het EHRM aan de hand van alle omstandigheden van het geval, waaronder de intensiteit en de duur van de milieuoverlast en de fysieke en psychologische effecten daarvan.[32] In de context van klimaatzaken onderzoekt het EHRM dit aan de hand van de criteria die het heeft vastgesteld met betrekking tot de slachtofferstatus van individuen of de status van belangenorganisaties.[33] Het EHRM concludeert dat art. 8 EVRM moet worden gezien als een recht voor individuen op doeltreffende bescherming door de autoriteiten van de Staat tegen ernstige nadelige gevolgen van klimaatverandering voor hun leven, gezondheid, welzijn en levenskwaliteit.

18. Het EHRM beoordeelt in Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland de klacht inhoudelijk louter aan de hand van art. 8 EVRM. Het laat in het midden of Zwitserland inbreuk maakt op art. 2 EVRM, aangezien twijfelachtig is of de tekortkomingen van Zwitserland zodanige levensbedreigende gevolgen hadden.[34] Daarbij geeft het EHRM aan dat de ontwikkelde positieve verplichtingen onder art. 2 en 8 EVRM in milieuzaken in hoge mate vergelijkbaar zijn. Toch zijn er verschillen aan te wijzen tussen de benadering van positieve verplichtingen onder de beide EVRM-bepalingen. Art. 2 EVRM is een van de meest fundamentele bepalingen van het EVRM, waardoor deze bepaling als zodanig in andere zaken strikt door het EHRM wordt geïnterpreteerd.[35] Dat betekent dat het EHRM vaker tot een beperkte margin of appreciation komt bij art. 2 EVRM en een ruimere margin of appreciation laat bij art. 8 EVRM.[36] Tegelijkertijd heeft het EHRM onder art. 8 EVRM meer positieve verplichtingen aangenomen dan onder art. 2 EVRM.[37] Ook benadert het EHRM deze bepalingen niet altijd gelijk; het EHRM formuleert positieve verplichtingen onder art. 2 EVRM vaak aan de hand van een ‘reasonable knowledge and means’-toets (wist of behoorde de overheid te weten dat er een reëel en dreigend gevaar was voor de aantasting en legt de verplichting geen onmogelijke of disproportionele last op de overheid?), terwijl het dat onder art. 8 EVRM vaak doet aan de hand van een ‘fair balance’-toets (aan de hand van alle belangen wordt beoordeeld welke acties van een overheid nodig zijn voor een goede balans).[38] In deze klimaatzaken staat het EHRM niet (uitgebreid) stil bij deze verschillen tussen art. 2 en 8 EVRM.
19. Het EHRM leest in art. 8 EVRM de positieve verplichting voor Staten om effectieve bescherming te bieden tegen de ernstige nadelige gevolgen van klimaatverandering. Primair hebben Staten de plicht om regelgeving en maatregelen aan te nemen die de bestaande en mogelijk onomkeerbare toekomstige effecten van klimaatverandering kunnen beperken. Vervolgens moeten zij deze maatregelen ook effectief in de praktijk toepassen. Het EHRM overweegt aan de hand van algemene uitgangspunten dat art. 8 EVRM vereist dat de Staat maatregelen neemt met het oog op het bereiken van een emissieneutrale economie binnen drie decennia (uiterlijk 2050). Om een onevenredige belasting van toekomstige generaties te voorkomen, moeten daarnaast adequate (tussentijdse) reductiedoelstellingen worden vastgesteld. Dat het EHRM dergelijke algemene uitgangspunten formuleert is niet ongebruikelijk: positieve verplichtingen zijn voornamelijk algemeen verwoorde inspanningsverplichtingen waarbij een Staat de keuze heeft welke maatregelen te treffen bij het beschermen van de grondrechten.[39] Het EHRM onderzoekt in deze gevallen of daadwerkelijk sprake is van een schending aan de hand van de omstandigheden van het geval.[40] Daarvoor zoekt het EHRM in de zaak van de klimaatoma’s aansluiting bij de internationaal (in het VN-Klimaatverdrag en het Akkoord van Parijs) gemaakte afspraken om de opwarming van de aarde te beperken en bij de wetenschappelijke rapporten van het IPCC, waarin wordt aangegeven dat het voor het beperken van de opwarming van aarde tot 1,5 °C nodig is dat in 2050 wereldwijd sprake is van netto nul CO₂-emissies.[41] Het EHRM vaart daarmee op internationale afspraken bij de analyse naar de benodigde aanpak tegen (de schadelijke gevolgen van) klimaatverandering. Dat is overigens niet zó bijzonder: ook in het Urgenda-arrest en in een Belgische klimaatzaak werd het klimaatbeleid getoetst aan toezeggingen die door de Staat zelf waren gedaan.[42] Spannender wordt het als zaken niet direct betrekking hebben op het behalen van de lange-termijn-doelstellingen, waarover duidelijke internationale afspraken zijn gemaakt. Zo lopen er op dit moment rechterlijke procedures in Nederland en België over onder meer de omvang van de verplichting van een Staat om klimaatverandering tegen te gaan en het bijhorende reductiepad van broeikasgassen.[43] Daarin wordt gesteld dat niet pas in 2050, maar al eerder klimaatneutraliteit moet worden bereikt. Ook in de zaak Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland vroegen klagers (onder meer) aan het EHRM Zwitserland op te dragen om per 2030 minimaal een broeikasgasemissiereductie van 40% te bereiken. Het EHRM gaat hier niet op in, en lijkt in het midden te laten wat de omvang van tussentijdse reductiedoelstellingen zou moeten zijn.[44] Het EHRM komt tot de conclusie dat het Zwitserse klimaatbeleid niet voldoet aan de eisen die voortvloeien uit art. 8 EVRM, aangezien onder meer concrete reductiedoelstellingen niet worden gehaald, een in de wet neergelegde klimaatambitie ontbreekt, in een Klimaatwet neergelegde maatregelen ontbreken en geen nationaal CO₂-emissieplafond is vastgesteld.

Is het Nederlandse klimaatbeleid EHRM-proof?

20. Het voorgaande roept de vraag op hoe het Nederlandse klimaatbeleid zich verhoudt tot de drie uitspraken van het EHRM en in het bijzonder de zaak van de klimaatoma’s. Volgens voormalig Minister voor Klimaat en Energie Rob Jetten voldoet het Nederlandse (regelgevende) kader aan de eisen die het EHRM stelt aan het klimaatbeleid, zo blijkt uit een Kamerbrief van 16 juni 2024.[45] Jetten geeft aan dat Nederland en de Europese Unie beschikken over een regelgevend kader gericht op het realiseren van netto nul uitstoot in uiterlijk 2050 en dat in regelgeving tussendoelen zijn verankerd en mechanismen zijn vastgesteld zodat het vaststellen van klimaatplannen, monitoren en rapporteren over de resultaten van deze plannen en het eventueel bijstellen van deze plannen te waarborgen. Ook zijn volgens Jetten de Nederlandse wet- en regelgeving en rechtspraktijk in overeenstemming met de eisen die het EHRM stelt aan de toegang tot de rechter (art. 6 EVRM) in klimaatzaken, nu in het Burgerlijk Wetboek en in de Algemene wet bestuursrecht de mogelijkheid van een collectieve actie wettelijk is vastgelegd. Franken stelt echter dat de Nederlandse Klimaatwet vermoedelijk niet EHRM-proof is: zo wordt in de Nederlandse Klimaatwet enkel gesproken van een ‘streefdoel’ in 2030. Ook zijn de doelen voor 2030 en 2050 volgens Franken niet bij de rechter afdwingbaar en geldt de Nederlandse Klimaatwet niet voor Caribisch Nederland, waardoor daar mogelijk (zoals in het geval van Zwitserland) ook sprake is van een rechtsvacuüm.[46] Dit is ook een aandachtspunt in de dagvaarding van Bonaire en Greenpeace tegen Nederland, waarin wordt aangegeven dat de Klimaatwet en het Klimaatplan niet van toepassing zijn op het Caribisch Nederland en dat in het Klimaatplan 2021-2030 niets is opgenomen over Bonaire, de BES-eilanden of Caribisch Nederland.[47] Verder benadrukt Douma dat het kabinet-Schoof een ander, minder ambitieus, klimaatbeleid lijkt na te streven, met als gevolg dat niet alleen het risico op schadelijke gevolgen van klimaatverandering toeneemt, maar dat ook het risico dat Nederland opnieuw veroordeeld wordt door rechterlijke instanties wegens een schending van art. 8 EVRM toeneemt.[48] In het regeerprogramma van kabinet-Schoof is over het klimaat opgenomen dat vastgehouden wordt aan de bestaande klimaatafspraken, maar dat alternatief beleid zal worden gemaakt als deze doelen niet behaald kunnen worden.[49]

Ontvangst van deze uitspraken in de (Europese) literatuur

21. In de kritiek op het arrest wordt de nadruk voornamelijk gelegd op het ‘rechterlijk activisme’ dat het EHRM laat zien door met evolutieve interpretatie verder te gaan dan wat legitiem en toelaatbaar wordt geacht.[50] Dergelijke kritiek komt tot uitdrukking in de partly concurring, partly dissenting opinion van rechter Eicke[51] en is in Nederland niet onbekend: na het Urgenda-arrest werd ook kritiek geuit over de rol van de rechterlijke macht met betrekking tot klimaatproblematiek.[52] Žatková en Paľuchová spreken daarnaast van een ‘greening’ van het EVRM en geven aan dat het verrassend is dat het EHRM ‘verder ging dan verwacht’: naast de bevestiging dat het EVRM bescherming biedt tegen de schadelijke gevolgen van klimaatverandering overweegt het EHRM dat Staten onder meer maatregelen moeten nemen die de komende drie decennia een ‘netto-nul’-uitstoot van broeikasgassen moeten bewerkstelligen. Daarnaast wordt de vraag gesteld waarom het EHRM in de zaak van de klimaatoma’s de klacht over art. 6 EVRM slechts relevant acht voor de vereniging en niet voor de individuele verzoekers.[53] Ook dit kritiekpunt komt terug in de partly concurring partly dissenting opinion van rechter Eicke, waarin hij aangeeft dat ook een schending van art. 6 EVRM had moeten worden vastgesteld voor wat betreft de klacht van de individuele verzoekers.[54]
22. Ondanks dergelijke kritiek is de uitspraak van het EHRM is voornamelijk positief ontvangen.[55] Er lijkt consensus te zijn over het feit dat het EVRM een ‘living instrument’ is en dat het EHRM heeft voortgebouwd op de bestaande lijn. Volgens Hoffmann is het daarom geen onconventionele uitspraak, zeker nu het EHRM de best beschikbare wetenschappelijke consensus als leidraad heeft gebruikt.[56] Daarnaast benadrukt Hoffmann dat rechters in een democratische samenleving de taak hebben om toezicht te houden en de rechtsstaat te handhaven, grondrechten op een evolutieve manier moeten interpreteren, rekening houdend met de opvattingen in de samenleving, en vervolgens een taak hebben om deze grondrechten te beschermen, zelfs wanneer een democratische meerderheid daar tegen is.

Tot slot

23. Na het Urgenda-arrest werd in de literatuur kritiek geuit over de rol van de rechterlijke macht met betrekking tot klimaatproblematiek, met name vanuit het oogpunt van machtenscheiding.[57] Dergelijke bezwaren lijkt het EHRM in deze uitspraak te willen ondervangen. Het EHRM benadrukt dat zijn eigen bevoegdheid begrensd wordt door art. 19 EVRM en dat Staten primair zelf verantwoordelijk zijn om de gevolgen van klimaatverandering tegen te gaan. Toch acht het EHRM zich bevoegd te oordelen in deze zaken, gelet op onder meer de urgentie van het algemeen erkende probleem van klimaatverandering, aangezien de rechterlijke macht ook als taak heeft om toe te zien op de naleving van mensenrechten. Een actieve houding van de rechter is onzes inziens gerechtvaardigd als politieke actoren (bestuur en wetgever) niet thuis geven als het gaat om het tegengaan van de schadelijke gevolgen van klimaatverandering.

A.A. al Khatib, advocaat bij Stibbe en tevens als buitenpromovendus verbonden aan de Universiteit Leiden, & T.M. Linders, professional support lawyer bij Stibbe.

[1] Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland, EHRM (GK) 9 april 2024, nr. 53600/20, ECLI:CE:ECHR:2024:0904JUD005360020, M en R 2024/99 m.nt. T.R. Bleeker, RAV 2024/49, NJB 2024/940, JM 2024/72 m.nt. W.T. Douma; «EHRC» 2024/0102; Duarte Agostinho e.a. t. Portugal en 32 anderen, EHRM (GK) 9 april 2024 (ontv.), nr. 39371/20, ECLI:CE:ECHR:2024:0904DEC003937120, «EHRC» 2024/0101; Carême t. Frankrijk, EHRM (GK) 9 april 2024 (ontv.), nr. 7189/21, ECLI:CE:ECHR:2024:0409DEC000718921, «EHRC» 2024/0103.

[2] Urgenda, HR 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006, JM 2020/33, m.nt. Douma; AB 2020/24, m.nt. G.A. van der Veen & Ch.W. Backes, r.o. 5.6.4.

[3] Conseil d'État, 1 juli 2021, nr. 427301, ECLI:FR:CECHR:2021:427301.20210701; VZW/ASBL Klimaatzaak e.a. t. Belgische staat, Waalse Gewest, Vlaamse Gewest en Brussels Hoofdstedelijk Gewest, Hof van beroep Brussel 30 november 2023, 2021/AR/1589, 2022/AR/737, 2022/AR/891; Urgenda, HR 20 december 2019 ECLI:NL:HR:2019:2006, JM 2020/33, m.nt. Douma; AB 2020/24, m.nt. G.A. van der Veen & Ch.W. Backes.

[4] Zie bijv. S. Žatková & P. Paľuchová, ‘Insufficient Measures to Combat Climate Change Resulting in Violation of Human Rights’, Bratislava Law Review, 2024/8(1), https://doi.org/10.46282/blr.2024.8.1.874.

[5] A. Hoffmann, ‘Five key points from the groundbreaking European Court of Human Rights climate judgment in Verein KlimaSeniorinnen Schweiz v Switzerland’, Environmental Law Review 2024/26(2), p. 91-99.

[6] A. Hosli & M. Rehmann, ‘Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland: the European Court of Human Rights’ Answer to Climate Change’, Climate Law, 2024/1(22), https://doi.org/10.1163/18786561-bja10055.

[7] Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland, par. 487.

[8] T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, Europese grondrechten en het Nederlandse bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2023, p. 119.

[9] Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland, par. 532-535.

[10] T. Barkhuysen, ‘De blinde vlek in klimaatzaken’, NJB 2023/1955.

[11] J. Verschuuren, Research Handbook on Climate Change Adaptation Law, Cheltenham: Edward Elgar 2013, p. 2-3.

[12] Idem.

[13] A. Hosli & M. Rehmann, ‘Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland: the European Court of Human Rights’ Answer to Climate Change’, Climate Law, 2024/1(22), https://doi.org/10.1163/18786561-bja10055.

[14] Pavlov e.a. t. Rusland, EHRM 11 oktober 2022, nr. 31612/09, ECLI:CE:ECHR:2022:1011JUD003161209, «EHRC» 2022/270 m.nt. R.P.C.M. van Wel, AB 2023/159 m.nt. A.A. al Khatib & T.M. Linders, O&A 2022/91.

[15] T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, Europese grondrechten en het Nederlandse bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2023, p. 121; zie bijv. Moreno Gómez t. Spanje, nr. 4143/02, EHRM 16 november 2004, ECLI:CE:ECHR:2004:1116JUD000414302, «EHRC» 2005/12 m.nt. H.L. Janssen, AB 2004/453 m.nt. T. Barkhuysen, JB 2005/2, m.nt. A.M.L. Jansen.

[16] Klass e.a. t. Duitsland, EHRM (GK) 6 september 1978, nr. 5029/71, ECLI:CE:ECHR:1978:0906JUD000502971, par. 34; zie ook J.H. Gerards, EVRM - Algemene beginselen, Den Haag: Sdu Uitgevers 2011, p. 32 en 33.

[17] Rb. Den Haag, 25 september 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:14834, r.o. 3.21.

[18] Idem, r.o. 3 e.v. De rechtbank overweegt dat de belangen waarvoor Greenpeace Nederland in deze zaak opkomt aansluiten bij de belangen die zij ingevolge haar statuten behartigt en dat Greenpeace Nederland voldoende representatief is en een adequate vertegenwoordiger voor de belangen waarvoor zij zegt op te komen. Ook voldoet Greenpeace Nederland aan de voorwaarden van ontvankelijkheid zoals neergelegd in art. 3:305a, derde lid, BW.

[19] Zie bijv. Stichting Mothers of Srebrenica e.a. t. Nederland, EHRM 11 juni 2013 (ontv.), nr. 65542/12, ECLI:CE:ECHR:2013:0611DEC006554212%22%5D%7D" target="_blank">ECLI:CE:ECHR:2013:0611DEC006554212, «EHRC» 2014/22 m.nt. A.M.H. Vermeer-Künzli, NJ 2014/263 m.nt. N.J. Schrijver, AB 2014/25 m.nt. T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, par. 114-117.

[20] [20] Asselbourg e.a. t. Luxemburg, EHRM 29 juni 1999 (ontv.), nr. 29121/95, ECLI:CE:ECHR:1999:0629DEC002912195, par. 41.

[21] Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland, par. 498.

[22] Asselbourg e.a. t. Luxemburg, EHRM 29 juni 1999 (ontv.), nr. 29121/95, ECLI:CE:ECHR:1999:0629DEC002912195; Yusufeli İlçesini Güzelleştirme Yaşatma Kültür Varlıklarını Koruma Derneği t. Turkije, EHRM 7 december 2021 (ontv.), nr. 37857/14, ECLI:CE:ECHR:2021:1207DEC003785714, par. 41-43.

[23] Asselbourg e.a. t. Luxemburg, EHRM 29 juni 1999 (ontv.), nr. 29121/95, ECLI:CE:ECHR:1999:0629DEC002912195.

[24] Yusufeli İlçesini Güzelleştirme Yaşatma Kültür Varlıklarını Koruma Derneği t. Turkije, EHRM 7 december 2021 (ontv.), nr. 37857/14, ECLI:CE:ECHR:2021:1207DEC003785714, par. 43.

[25] Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland, par. 502.

[26] Idem, par. 521-526.

[27] Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland, Partly concurring, partly dissenting opinion of Judge Eicke.

[28] Zie Hoofdlijnenakoord 2024-2028 van PVV, VVD, NSC en BBB, p. 18. Daarnaast werd in februari 2023 een motie aangenomen waarin werd verzocht om nadere vereisten op te stellen met het oog op de representativiteit van belangenorganisaties die rechtszaken tegen de Staat aanspannen, Kamerstukken II 2022/23, 36169, nr. 37.

[29] R. Stolk, ‘De algemeenbelangactie in strijd met het algemeen belang?’, NJB 2023/970.

[30] Duarte Agostinho e.a. t. Portugal en 32 anderen, par. 189 en 190.

[31] Nicolae Virgiliu Tănase t. Roemenië, EHRM (GK) 25 juni 2019, nr. 41720/13, ECLI:CE:ECHR:2019:0625JUD004172013, par. 140‑41, RAV 2019/71; Öneryildiz t. Turkije, EHRM (GK) 30 november 2004, nr. 48939/99, ECLI:CE:ECHR:2004:1130JUD004893999, AB 2005/43 m.nt. A.J.T. Woltjer, «EHRC» 2005/10, NJ 2005/210 m.nt. E.A. Alkema, par. 71; Budayeva e.a. t. Rusland, EHRM 20 maart 2008, nr. 15339/02, 21166/06, 20058/02, 11673/02 en 15343/02, ECLI:CE:ECHR:2008:0320JUD001533902, par. 130; Kolyadenko e.a. t. Rusland, EHRM 28 februari 2012, nr. 17425/05, ECLI:CE:ECHR:2012:0228JUD001742305, par. 150-158; Fadeyeva t. Rusland, EHRM 9 juni 2005, nr. 5523/00, ECLI:CE:ECHR:2005:0609JUD005572300, «EHRC» 2005/80 m.nt Janssen, M&R 2005/10, m.nt Kamminga.

[32] Fadeyeva t. Rusland, EHRM 9 juni 2005, nr. 5523/00, ECLI:CE:ECHR:2005:0609JUD005572300, «EHRC» 2005/80 m.nt Janssen, M&R 2005/10, m.nt Kamminga, par. 68; Dutbetska e.a. t. Oekraine, EHRM 10 februari 2011, nr. 30499/03, ECLI:CE:ECHR:2011:0210JUD003049903, par. 105.

[33] Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland, par. 520 e.v.

[34] Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland, par. 536 & 537.

[35] Andronicou and Constantinou t. Cyprus, EHRM 9 oktober 1997, nr. 25052/94, ECLI:CE:ECHR:1997:1009JUD002505294, par. 171.

[36] J.H. Gerards, General Principles of the European Convention on Human Rights Law, Cambridge: Cambridge University Press 2023, p. 250 e.v.

[37] Zie daarover ook de ‘Wenk’ in RAV 2024/49 bij Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland, EHRM (GK) 9 april 2024, nr. 53600/20, ECLI:CE:ECHR:2024:0904JUD005360020.

[38] J.H. Gerards, General Principles of the European Convention on Human Rights Law, Cambridge: Cambridge University Press 2023, p. 177 e.v.

[39] M. Beijer, The Limits of Fundamental Rights Protection by the EU (diss. Radboud Universiteit Nijmegen), Cambridge: Intersentia 2017, p. 46; vgl. Öneryildiz t. Turkije, EHRM (GK) 30 november 2004, nr. 48939/99, ECLI:CE:ECHR:2004:1130JUD004893999, AB 2005/43 m.nt. A.J.T. Woltjer, «EHRC» 2005/10, NJ 2005/210 m.nt. E.A. Alkema, par. 89 e.v.

[40] M. Beijer, The Limits of Fundamental Rights Protection by the EU (diss. Radboud Universiteit Nijmegen), Cambridge: Intersentia 2017, p. 46.

[41] Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland, par. 546 e.v.; zie ook par. 104 e.v.

[42] VZW/ASBL Klimaatzaak e.a. t. Belgische staat, Waalse Gewest, Vlaamse Gewest en Brussels Hoofdstedelijk Gewest, Hof van beroep Brussel 30 november 2023, 2021/AR/1589, 2022/AR/737, 2022/AR/891; Urgenda, HR 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006, JM 2020/33, m.nt. Douma; AB 2020/24, m.nt. G.A. van der Veen & Ch.W. Backes.

[43] Dagvaarding in zaak Bonaire en Greenpeace tegen Nederland; VZW/ASBL Klimaatzaak e.a. t. Belgische staat, Waalse Gewest, Vlaamse Gewest en Brussels Hoofdstedelijk Gewest, Hof van beroep Brussel 30 november 2023, 2021/AR/1589, 2022/AR/737, 2022/AR/891.

[44] KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland, par. 653-657; zie ook A.Ch.H. Franken, ‘Effectief klimaatbeleid voor 2030 is een grondrecht’, AV&S 2024/12.

[45] Kamerstukken II 2023/23, 31793, nr. 269.

[46] A.Ch.H. Franken, ‘Effectief klimaatbeleid voor 2030 is een grondrecht’, AV&S 2024/12.

[47] Dagvaarding in zaak Bonaire en Greenpeace tegen Nederland, p. 98; zie ook Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2020), Klimaatplan 2021-2030.

[48] W.Th. Douma, ‘EHRM bevestigt dat onvoldoende bescherming tegen klimaatverandering schending mensenrecht vormt’, JM 2024/95, par. 5.

[49] Regeerprogramma PVV, VVD, NSC en BBB, 13 september 2024, p. 7.

[50] Zie bijv. F. de Fossard, ‘Climate change is not a matter for human rights law’, 10 april 2024, te raadplegen via https://www.spectator.co.uk/article/climate-change-is-not-a-matter-for-human-rights-law/.

[51] Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland, Partly concurring, partly dissenting opinion of Judge Eicke.

[52] Zie bijvoorbeeld P.P.T. Bovend’Eert, 'Machtenscheiding en rechtsstaat (of ­rechtersstaat?) na Urgenda', RegelMaat 2021/3.2; R. van der Hulle, ‘De rol van de rechter in politieke geschillen’, AA 2021/0647; L.A.D. Keus, 'Urgenda-arrest en wetgevingsbevel', RegelMaat 2021/3.3; G. Boogaard, ‘Urgenda en de rol van de rechter: over de ondraaglijke leegheid van de trias politica’, AA 2016/0026; L.F.M. Besselink, ‘Rechter en politiek: machtenscheiding in de Urgenda-zaak’, TvCR 2020/2.1.

[53] A. Hosli & M. Rehmann, ‘Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland: the European Court of Human Rights’ Answer to Climate Change’, Climate Law, 2024/1(22), https://doi.org/10.1163/18786561-bja10055.

[54] Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e.a. t. Zwitserland, Partly concurring partly dissenting opinion of Judge Eicke.

[55] Zie bijv. Y. Buruma, ‘De Klima-zaak en de rol van de rechter’, NJB 2024/866; W.Th. Douma, ‘EHRM bevestigt dat onvoldoende bescherming tegen klimaatverandering schending mensenrecht vormt’, JM 2024/95.

[56] A. Hoffmann, ‘Five key points from the groundbreaking European Court of Human Rights climate judgment in Verein KlimaSeniorinnen Schweiz v Switzerland’, Environmental Law Review 2024/26(2), p. 91-99.

[57] Zie bijv. P.P.T. Bovend’Eert, 'Machtenscheiding en rechtsstaat (of ­rechtersstaat?) na Urgenda', RegelMaat 2021/3.2; R. van der Hulle, ‘De rol van de rechter in politieke geschillen’, AA 2021/0647; L.A.D. Keus, 'Urgenda-arrest en wetgevingsbevel', RegelMaat 2021/3.3; G. Boogaard, ‘Urgenda en de rol van de rechter: over de ondraaglijke leegheid van de trias politica’, AA 2016/0026; L.F.M. Besselink, ‘Rechter en politiek: machtenscheiding in de Urgenda-zaak’, TvCR 2020/2.1.