Migracijos departamentas (HvJ EU, C-280/21) – Dwarsbomen rechtsherstel; vrees voor vervolging wegens toegeschreven politieke overtuiging?

1. De aanleiding voor de asielaanvraag in Litouwen, die onderwerp is van dit arrest, is een privaatrechtelijke kwestie: in het land van herkomst had betrokkene, een ondernemer, een overeenkomst gesloten tot aankoop van aandelen. Toen de aandelen niet geleverd werden, vorderde hij restitutie van het betaalde. Op instigatie van de eigenaar van de onderneming die de aandelen niet leverde, werd een strafrechtelijke procedure tegen hem ingesteld, kennelijk met als doel hem te intimideren. De benadeelde heeft een door zijn onderneming ontwikkeld project grotendeels moeten opgegeven, en de zeggenschap over zijn onderneming ging over naar ondernemingen van anderen. De precieze toedracht van een en ander wordt overigens niet duidelijk.[1] De strafrechtelijke procedure werd gestaakt, maar later hervat op instigatie van de in gebreke blijvende onderneming en degenen die zijn goederen hadden afgenomen toen hij in rechte verzet aantekende tegen de onrechtmatige overname van zijn project. Hij werd beschuldigd van afpersing met het oog op toe-eigening van een aan een ander toebehorend waardevol goed. De strafrechtelijke procedure leidde tot een bevel tot voorlopige hechtenis en wat nog resteerde van het project werd de ondernemer afgenomen.

2. In eerste instantie werd de asielaanvraag van betrokken ondernemer afgewezen op basis van de overweging dat de redenen die aan het risico van strafrechtelijke vervolging en detentie ten grondslag lagen niet konden worden aangemerkt als ‘politieke overtuiging’ in de zin van de definitie van vluchteling als neergelegd in de Vluchtelingen Conventie van 1951. Tegen deze afwijzing werd beroep aangetekend met de stelling dat wanneer daden van vervolging of de afwezigheid van bescherming tegen dergelijke daden geen verband houden met politieke overtuiging maar met verzet tegen een illegaal opererende groepering die op corrupte wijze invloed uitoefent op de staat, sprake is van toegeschreven politieke overtuiging hetgeen valt onder het begrip ‘politieke overtuiging’.

3. Deze stelling wordt vervolgens het onderwerp van een verzoek om een prejudiciële beslissing: “Moet verzet tegen een illegaal opererende en corrupte invloedrijke groepering – die een asielzoeker via het staatsapparaat onderdrukt en waartegen als gevolg van omvangrijke corruptie in de staat niet met wettige middelen kan worden opgekomen – worden gelijkgesteld met een toegeschreven politieke overtuiging in de zin van artikel 10 van de richtlijn 2011/95?”[2]

4. Het is een wat curieuze formulering van het probleem aangezien het verzet bestaat uit een poging om in rechte rechtsherstel te verkrijgen, iets dat normaliter toch niet in termen van ‘verzet’ zal worden geformuleerd. Los daarvan is het vooral curieus vanwege het gekozen perspectief: de vraag richt zich in feite op het kwalificeren van de handelwijze van de asielzoeker terwijl het – zoals UNHCR aangeeft in het Handboek inzake procedures voor de vaststelling van vluchtelingenstatus – bij het vaststellen of sprake is van vervolging wegens een toegeschreven politieke overtuiging moet gaan om het perspectief van de vervolgende overheid.[3] In feite is dit ook wat artikel 10(2) van de richtlijn aangeeft: het doet niet ter zake of de verzoeker in werkelijkheid de met de politieke overtuiging verband houdende kenmerken vertoont die aanleiding geven tot de vervolging indien deze kenmerken hem worden toegeschreven door de actor van de vervolging. Dus zelfs als de ondernemer in het geheel geen politieke opvatting had – en die gedachte dringt zich in deze zaak op – kan toch sprake zijn van vervolging wegens politieke opvatting als de overheid hem wel zo’n opvatting toedicht en daarnaar handelt.

5. Nu de vraag van de verwijzende rechter zich uitsluitend richt op wat al dan niet kan worden geschaard onder het begrip politieke overtuiging, kan het Hof ook niet anders dan daarop ingaan. En dat is wat het Hof doet aan de hand van artikel 10(1) van de richtlijn: het begrip politieke overtuiging houdt met name in dat betrokkene een opvatting, gedachte of mening heeft betreffende een aangelegenheid die verband houdt met potentiële actoren van vervolging en hun beleid of methoden, ongeacht of de verzoeker zich in zijn handelen door deze opvatting, gedachte of mening heeft laten leiden.

6. Het Hof benadrukt dat het om een ruim begrip gaat dat elke kwestie kan omvatten betreffende het staatsapparaat, de regering, de samenleving of een beleid. Een ruim begrip dat is gebaseerd op het recht op vrijheid van meningsuiting. Deze ruime uitlegging betekent ook dat bij het vaststellen of sprake is van een politieke overtuiging rekening moet worden gehouden met de algehele context van het land van herkomst van de asielzoeker, “met name wat de politieke, juridische, gerechtelijke, historische en sociaal-culturele aspecten betreft”.[4]

7. Het Hof verwijst in dat verband, ter illustratie, naar twee uitspraken die het deed inzake toegeschreven politieke overtuiging. De eerste betrof militaire dienstweigering tijdens een burgeroorlog. Het Hof oordeelde toen dat de uiting van bepaalde opvattingen die geen rechtstreeks en onmiddellijk politiek karakter of motief hebben desondanks door de autoriteiten kunnen worden uitgelegd als een daad van politiek verzet.[5] De tweede betrof het indienen van een klacht tegen het land van herkomst bij het Europese Hof voor de Rechten van de Mens die door dat land werd beoordeeld als een handeling van politieke dissidentie waartegen het mogelijk represaille maatregelen neemt.[6] Deze verwijzingen lijken minder relevant voor de onderhavige zaak nu het in beide gevallen gaat om handelwijzen die direct het (beleid van het) staatsapparaat betreffen. 

8. Hoe dan ook, het Hof concludeert, het advies van de advocaat-generaal volgend, dat hetzelfde geldt voor de poging van de asielzoeker die in rechte poogt zijn zakelijke belangen te verdedigen tegen niet-overheidsactoren als zij wegens hun corrupte banden met de staat het repressieve apparaat van die staat ten nadele van hem kunnen inzetten, voor zover deze pogingen tot rechtsherstel door de overheid worden opgevat als oppositie of verzet tegen haar beleid en/of methoden. Ofwel, het is irrelevant dat de asielzoeker bij het instellen van zijn vorderingen geen ander motief had dan het verkrijgen van civielrechtelijk rechtsherstel. Het is voldoende dat zijn pogingen door de overheid worden gezien als onwelgevallige kritiek op die overheid (en de aanleiding zijn voor vervolging). En dat is nu juist waar de zaak in feite om draait: is het in casu het geval dat de vervolging van de zijde van de overheid gebaseerd is op een toegeschreven politieke opvatting. (Het alternatief dat wel in de formulering van het beroep vervat lijkt te zijn maar in de uitspraak niet wordt behandeld betreft de mogelijkheid dat het hier gaat om een nalaten de vereiste bescherming te verlenen, en dan moet de vraag worden gesteld of de niet-statelijke actoren betrokkene vervolgden wegens een toegeschreven politieke opvatting).[7]

9. De kernvraag of sprake is van vervolging wegens een toegeschreven politieke opvatting belandt met dit antwoord opnieuw op het bord van de verwijzende rechter. De theoretische mogelijkheid hiervan is door het Hof bevestigd, en of dit in de onderhavige zaak het geval is, wordt daarmee een bewijsrechtelijk probleem.[8] De rechter zal moeten analyseren of het handelen van de overheid was gebaseerd op een toegeschreven politieke overtuiging, i.e. een reactie was op wat werd opgevat als verzet tegen de eigen corruptie. Als dat niet kan worden vastgesteld, wordt niet voldaan aan het causale verbandvereiste.

10. Het is een, gelet op de prejudiciële vraagstelling, onvermijdelijke maar toch wat onbevredigende uitkomst: het maakt immers niet zo veel uit wat theoretisch al dan niet kan gelden als een politieke opvatting (immers al ruim geformuleerd in de richtlijn), de crux is de kwalificatie daarvan door de wegens die (toegedichte) opvatting vervolgende overheid, en niet die van het Hof.

Marjoleine Zieck, Hoogleraar internationaal vluchtelingenrecht,
Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Universiteit van Amsterdam

[1] Vgl. r.o. 13.

[2] Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 (herschikking) inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming.

[3] Zie UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status and Guidelines on International Protection Under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, HCR/1P/4/ENG/REV. 4, februari 2019 (heruitgave), para. 80.

[4] R.o. 33.

[5] De verwijzing is naar de zaak EZ tegen Bundesrepublik Deutschland, C-238/19, ECLI:EU:C:2020:945, 19 november 2020, para. 60.

[6] De verwijzing in r.o. 35 is naar de zaak Ahmedbekova, C-652/16, EU:C:2018:801.

[7] Andreas Zimmerman, Claudia Mahler, “Article 1 A, para. 2” in Andreas Zimmermann (ed.), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and Its 1967 Protocol. A Commentary, 2011, p. 374 (para. 332).

[8] Zoals de advocaat-generaal ook constateerde, para. 56.