Kavala t. Turkije (EHRM, 28749/18) – De uitkomst van de tweede inbreukprocedure ooit voor het EHRM: Laat Osman Kavala vrij!

1. In 2019 oordeelde het EHRM dat de zakenman en mensenrechtenverdediger Osman Kavala niet alleen ten onrechte in voorarrest zat (schending art. 5, eerste lid, EVRM), maar ook dat zijn arrestatie ten doel had om hem het zwijgen op te leggen (schending art. 18 EVRM).[1] De gefingeerde gronden voor zijn arrestatie hielden verband met de demonstraties in het Gezipark uit 2013 en de couppoging uit 2016 in Turkije. Dit oordeel liet Turkije weinig speelruimte bij de tenuitvoerlegging van de uitspraak: Kavala moest worden vrijgelaten. Het EHRM maakte dit expliciet duidelijk in zijn uitspraak.[2] Desondanks weigert Turkije Kavala vrij te laten, alhoewel de precieze gronden voor zijn detentie zijn gewijzigd. Ook veelvuldige tussenkomst door het Comité van Ministers[3] en anderen, waaronder de secretaris-generaal van de Raad van Europa,[4] bracht Turkije niet op een andere gedachte. Vorig jaar probeerde het Comité van Ministers het tij te keren door de inzet van de inbreukprocedure voor het EHRM onder art. 46, vierde lid, EVRM. Deze bepaling geeft de ministers de bevoegdheid om aan het EHRM de vraag voor te leggen of een staat heeft verzuimd een Straatsburgse uitspraak ten uitvoer te leggen.[5] Het antwoord van het EHRM in de inbreukprocedure[6] is weinig verassend: Turkije heeft dit inderdaad verzuimd en heeft daarmee art. 46, eerste lid, EVRM geschonden waarin de verplichting tot tenuitvoerlegging van een uitspraak waarin het EHRM een schending vaststelt, is vastgelegd.

2. De cynische lezer zou zich kunnen afvragen wat de inbreukprocedure nu toevoegt, zowel juridisch als praktisch, aangezien het duidelijk was dat Turkije én Kavala moest vrijlaten én dat het door dit niet te doen zijn verplichting tot tenuitvoerlegging van de eerdere uitspraak heeft verzaakt. Bovendien valt te betwijfelen of de tweede uitspraak tot enige verandering zal leiden. Deze twijfel is logisch omdat Turkije duidelijk ter kwader trouw handelt, zoals onder meer blijkt uit de schending van art. 18 EVRM en uit het feit dat de rechters die Kavala hadden vrijgesproken op een bepaald punt een onderzoek naar disciplinaire maatregelen werd opgelegd. Daarbij hebben verschillende senior state officials, waaronder president Erdoğan, de eerste uitspraak van het EHRM bekritiseerd. ‘The ECHR has no job here anymore... because he was convicted’, aldus Erdoğan.[7] Bovendien kan het EHRM bij de vaststelling van een schending van art. 46, eerste lid, EVRM geen boete of iets dergelijks aan Turkije opleggen, waardoor de inbreukprocedure geen stimulans van een financiële aard toevoegt om tot tenuitvoerlegging over te gaan. Aangezien de kans dus groot is dat Turkije Kavala ondanks een inbreukprocedure niet zal vrijlaten, leiden zowel het EHRM als het Comité van Ministers bij inzet van de procedure nog meer gezichtsverlies dan daarvoor: Turkije negeert dan twee uitspraken in plaats van één, waaronder nu ook een Grote Kamer-uitspraak.[8] Tegelijkertijd kan een inbreukprocedure extra druk uitoefenen op de betrokken staat om een uitspraak te volgen. Nadat het Comité van Ministers de eerste (en tot de inbreukprocedure in Kavala t. Turkije enige) inbreukprocedure was gestart in de zaak Mammadov t. Azerbaijan, werd klager opeens vrijgelaten. Mogelijk was dit het resultaat van het in stelling brengen van de procedure.[9] Een wat meer principiële lezer zou bovendien kunnen aandragen dat de handelswijze van Turkije in de zaak Kavala simpelweg niet ongemoeid mag blijven en dat alleen daarom al de inbreukprocedure moest worden ingezet. Bijzonder verontrustend is dat niet alleen de uitvoerende macht weigert tot actie over te gaan, maar dat ook het Turkse Constitutionele Hof erbij blijft dat het recht op vrijheid van Kavala niet is geschonden.[10] De uitspraak uit 2019 legt dan ook ‘pervasive problems regarding the independence and impartiality of the Turkish judiciary’ bloot volgens het Comité van Ministers.[11] De vraag is wel waarom het Comité van Ministers juist in deze zaak een inbreukprocedure is gestart en niet in een van de vele andere uitspraken die niet ten uitvoer worden gelegd,[12] waarover hieronder meer.[13]

3. De cynische lezer zou zich ook kunnen afvragen of een juridisch weinig opzienbarende en praktisch waarschijnlijk weinig relevante uitspraak een annotatie rechtvaardigt. Een annotatie is desondanks gerechtvaardigd in mijn ogen omdat dit nog maar de tweede keer is dat het EHRM een uitspraak heeft gedaan in een inbreukprocedure (de eerste keer in de hierboven genoemde zaak Mammadov t. Azerbaijan), waardoor de uitspraak kan helpen om bijvoorbeeld te verduidelijken waarover het zich wel en niet zal uitlaten in een inbreuk-uitspraak. De rest van deze annotatie zal hoofdpunten uit de uitspraak bespreken. Daarna ga ik in op verschillen en overeenkomsten tussen deze inbreukprocedure en die in de zaak van Mammadov.

4. Het EHRM maakt ten eerste korte metten met het punt van Turkije dat het Comité van Ministers niet bevoegd zou zijn om een inbreukprocedure te startten in deze zaak. Dit is niet alleen aan het Comité van Ministers om te beslissen (zijn ‘procedural prerogative’), maar ook een kwestie die nauw samenhangt met de inhoudelijke behandeling van de vraag die het Comité van Ministers heeft voorgelegd aan het EHRM.

5.  Alhoewel de inbreukprocedure niet bedoeld is om wederom de vraag te stellen of de betrokken staat het EVRM heeft geschonden, want dat is immers al in de eerste uitspraak vastgesteld,[14] besteedt het Hof wel enige aandacht aan de reikwijdte van zijn eerste uitspraak. Het benadrukt dat uit de eerste uitspraak volgt dat de nationale autoriteiten Kavala op geen enkele grond kunnen aanspreken op feiten gerelateerd aan de gebeurtenissen in het Gezipark en de couppoging. Daarom, en omdat het Hof dit bovendien expliciet had verordonneerd in zijn eerste uitspraak, was de enige maatregel die Turkije kon nemen om aan zijn verplichtingen onder art. 46, eerste lid, EVRM te voldoen het vrijlaten van Kavala. Nu dit niet is gebeurd, heeft Turkije zich alleen dan aan zijn verplichtingen uit hoofde van de eerste uitspraak gehouden wanneer klager nu gevangen wordt gehouden op andere gronden dan eerst. Bovendien mogen die gronden niet verwant zijn aan de feiten die aan de eerder ingeroepen gronden ten grondslag lagen. Aangezien het Hof constateert dat de relevante feiten in wezen hetzelfde zijn, hoeft het EHRM alleen uit zijn eerdere uitspraak te herhalen dat die feiten horen bij het werk van een mensenrechtenverdediger die aan het hoofd van een ngo staat en dus geen geronde reden zijn om Kavala vast te houden. Zoals eerder gezegd: een weinig juridisch interessant en een niet verbazingwekkend dictum: Turkije heeft art. 46, eerste lid, EVRM geschonden.

6. Het EHRM verduidelijkt nog een aantal andere punten, dit naar aanleiding van verzoeken van Kavala. Klager had onder meer het EHRM gevraagd om te concluderen dat art. 5, eerste lid, EVRM en art. 18 EVRM nog steeds worden geschonden en om opnieuw aanwijzingen te geven over de benodigde tenuitvoerleggingsmaatregelen. Het Hof oordeelt dat het hiertoe niet bevoegd is; het buigt zich enkel over de vraag of art. 46, eerste lid, EVRM is geschonden. Ook vroeg Kavala onder art. 41 EVRM een vergoeding voor de morele schade die hij had geleden en voor de kosten die hij had gemaakt. Mammadov had niet een vergelijkbaar verzoek ingediend tijdens de inbreukprocedure waardoor het Hof nog niet eerder duidelijk heeft kunnen maken of zo’n claim enige kans van slagen heeft. Het Hof bepaalt dat het niet bevoegd is om onder art. 41 EVRM een vergoeding toe te kennen voor de geleden (morele) schade vanwege een schending gezien de aard van de procedure. Heel precies licht het Hof dit niet toe, aangezien het terugverwijst naar een andere alinea wanneer het de aard van de procedure noemt. Blijkbaar lijdt klager naar aanleiding van een schending van de verplichting tot ten uitvoerlegging geen schade die het Hof wil of kan vergoeden. Ergens is dit te begrijpen omdat er veel zaken niet (tijdig) ten uitvoer worden gelegd.[15] Wanneer het Hof in een inbreukprocedure onder art. 41 EVRM een schadevergoeding zou toekennen vanwege het niet naleven van art. 46, eerste lid, EVRM dan zou dat leiden tot ongelijkheid tussen klagers wiens uitspraak niet ten uitvoer wordt gelegd en waarbij dit niet tot een inbreukprocedure leidt en klagers wiens uitspraak niet ten uitvoer wordt gelegd en waarbij dit (heel uitzonderlijk) wel tot een dergelijke procedure leidt. Overigens kent het Hof wel een vergoeding toe voor het werk van de vertegenwoordigers van klager (twee professoren die veel hebben gepubliceerd over het EHRM).  

7. Zoals eerder is aangegeven en zoals ook blijkt uit de conclusie in de inbreuk-uitspraak, is het duidelijk dat Turkije ter kwader trouw handelt. Het EHRM benadrukt dan ook uitgebreid dat de goede werking van het Verdragssysteem rust op de aanname dat de staten ter goeder trouw handelen en dat het niet-tenuitvoerleggen van een uitspraak onverenigbaar is met de rule of law. Deze gewichtige woorden hebben echter nog geen effect gesorteerd. Kavala zit nog steeds vast vanwege ditmaal een veroordeling tot levenslang en Turkije blijft de bevindingen van het EHRM betwisten.[16]

8. Nadat de inbreukprocedure het licht had gezien, vroeg men zich af of zij ooit zou worden ingezet.[17] Dit kwam doordat een twee-derde meerderheid bij het Comité van Ministers is vereist om de procedure te beginnen[18] en omdat de opstellers van het onderliggende protocol hadden benadrukt dat de procedure alleen in uitzonderlijke omstandigheden mag worden ingezet,[19] waardoor de drempel voor inzet hoog is[20]. Nu zijn deze twee moeilijkheden niet alleen overwonnen in een zaak tegen Azerbaijan, maar ook in een tegen Turkije. Volgens Dzehtsiarou was de reputatie van Azerbaijan van belang bij de selectie: ‘Azerbaijan has a poor human rights record, it is considered dictatorial and it is not perceived as a state that shares common European values.’[21] Dat de procedure nu ook tegen Turkije is ingezet zegt daarom niet alleen iets over de gebrekkige tenuitvoerlegging in de zaak Kavala t. Turkije, maar maakt waarschijnlijk ook duidelijk dat de andere Verdragsstaten Turkije als een land zien met weinig respect voor de mensenrechten en de rechtsstaat. Dit ondanks dat Turkije qua grootte van een ander kaliber is dan Azerbaijan en ondanks dat Turkije, anders dan Azerbaijan,[22] waarschijnlijk wel invloedrijk genoeg is om de Raad van Europa te destabiliseren tot op zekere hoogte. Nu de procedure eenmaal is ingezet tegen Turkije, zal het Comité van Ministers in de toekomst waarschijnlijk ook minder twijfel hebben om het in te zetten tegen andere landen die niet bepaald het braafste jongetje/meisje van de klas zijn.

9. Het is verder opvallend dat de uitzonderlijke omstandigheden in de Azerbeidjaanse en Turkse zaak zeer vergelijkbaar zijn: in beide zaken was klager een dissident die onterecht vastzat, wat een schending van art. 5 en art. 18 EVRM opleverde. Het Comité van Ministers is dus bereid de drempel te nemen voor de inzet van de inbreukprocedure in een relatief heldere tenuitvoerleggingssituatie die betrekking heeft op één individu (die moet worden vrijgelaten). Dan rest wel de vraag waarom juist de zaken van Mammadov en Kavala zijn uitgekozen – een vraag die ik helaas niet kan beantwoorden, want zij zijn niet de enige klagers die niet gelijk in vrijheid zijn gesteld nadat het EHRM een schending van art. 5 EVRM vaststelde. Illustratief is dat van de ‘main themes of leading cases under enhanced supervision’ in 2021 tien procent draaide om de rechtsmatigheid van detentie en aanverwante zaken.[23] In beide inbreuk-uitspraken laat het Hof de vereiste algemene maatregelen overigens expliciet links liggen (ondanks dat die wel degelijk nog genomen moesten worden); de individuele maatregelen zijn  de ‘main aspect’[24] of de ‘essential question’[25] van de inbreuk-uitspraak.

10. Een verschil tussen de Mammadov- en Kavala-inbreukprocedure, dat het Hof zelf ook benoemt,[26] is dat het in de eerste Kavala-uitspraak Turkije onder art. 46 EVRM had opgeroepen om klager vrij te laten. Nadat het Hof dit heeft benoemd, verduidelijkt het – voor het eerst op deze wijze voor zover deze auteur weet – welke drie gevolgen deze aanwijzing heeft. Ten eerste stelt zo’n aanwijzing het EHRM in staat om ervoor te zorgen dat, zodra het een uitspraak heeft gewezen, de bescherming die het EVRM biedt effectief is en dat wordt voorkomen dat een schending voortduurt. Ten tweede helpen de aanwijzingen het EHRM om het Comité van Ministers bij te staan in zijn toezichthoudende taak. Tot slot maken de aanwijzingen het mogelijk voor en vereisten zij van de betrokken staat om de door het EHRM vastgestelde schending zo snel mogelijk te beëindigen.[27]  

L.R. Glas

[1] Kavala t. Turkije, EHRM, 10 december 2019, nr. 28749/18, ECLI:CE:ECHR:2019:1210JUD002874918.

[2] Kavala t. Turkije (art. 46, lid vier, EVRM), pars. 239-240.

[3] Kavala t. Turkije (art. 46, lid vier, EVRM), pars 70-81 en. 88-99.

[4] Kavala t. Turkije (art. 46, lid vier, EVRM), par. 75.

[5] Zie voor een bespreking van de (achtergrond) van de procedure onder meer L.R. Glas, ‘The Committee of Ministers goes nuclear: infringement proceedings against Azerbaijan in the case of Ilgar Mammadov’, Strasbourg Observers, 20 december 2017.

[6] Zie Mammadov t. Azerbaijan, EHRM (GK), 29 mei 2019, nr. 15172/13, ECLI:CE:ECHR:2019:0529JUD001517213, «EHRC» 2019/8 m.nt. Glas, par. 2 (noot) voor een uitgebreidere bespreking voor achtergrond van de procedure.

[7] A. Kucukgocmen, ‘Turkey’s Erdogan says ECHR ruling on joined philanthropist Kavala no longer applies’, Reuters, 28 April 2022.

[8] Zie ook F. de Londras en K. Dzehtsiarou, ‘Mission Impossible ? Addressing non-execution through infringement proceedings in the European Court of Human Rights’, International and Comparative Law Quarterly 2017, afl. 2, p. 467-490.

[9] Mammadov t. Azerbaijan (reeds aangehaald), par. 10 (noot).

[10] Kavala t. Turkije (art. 46, lid vier, EVRM), pars. 59-60.

[11] Kavala t. Turkije (art. 46, lid vier, EVRM), par. 74. Zie hierover uitgebreider E. Turkut, ‘Osman Kavala v. Turkey: Unravelling the matryoshka dolls’, Strasbourg Observers, 12 December 2019.

[12] Zie hierover bijvoorbeeld Comité van Ministers, ‘Supervision of the execution of judgments  and decisions of the European Court of Human Rights 2021. 15^th Annual report of the Committee of Ministers’, maart 2022.

[13] Zie randnummers 8-9.

[14] Kavala t. Turkije (art. 46, lid vier, EVRM), par. 175.

[15] Comité van Ministers (annual report; reeds aangehaald). 

[16] Comité van Ministers, ‘Notes on the agenda’, CM/Notes/1451/H46-40, 8 december 2022.

[17] Zie hierover bijvoorbeeld de Londras en Dzehtsiarou (reeds aangehaald).

[18] Art. 46, vierde lid, EVRM

[19] Explanatory report to Protocol No. 14, 13 mei 2004, par. 100.

[20] Kavala t. Turkije (art. 46, lid vier, EVRM), par. 129.

[21] K. Dzehtsiarou, ‘Mammadov v. Azerbaijan: It is about effectiveness of the Strasbourg System’, Strasbourg Observers, 15 juni 2018.

[22] Idem.

[23] Comité van Ministers (annual report; reeds aangehaald), p. 62.

[24] Mammadov t. Azerbaijan (reeds aangehaald), par. 180.

[25] Kavala t. Turkije (art. 46, lid vier, EVRM), par. 138.

[26] Kavala t. Turkije (art. 46, lid vier, EVRM), par. 146.

[27] Kavala t. Turkije (art. 46, lid vier, EVRM), par. 148