A.A. e.a. t. Noord-Macedonië (EHRM, 55798/16) – Geen collectieve uitzetting tijdens de March of Hope

1. Enkele jaren geleden kon nog geschreven worden dat uitspraken over het verbod van collectieve uitzetting betrekkelijk uitzonderlijk waren. Dat is niet langer het geval. Sinds het nieuwe standaardarrest N.D. en N.T. t. Spanje[1] deed het EHRM negen maal uitspraak over artikel 4 van het Vierde Protocol. In zeven zaken – meer eigenlijk, want een aantal arresten betrof gevoegde zaken – stelde het Hof een schending vast. Niet door Griekenland, want dat land heeft, net als Turkije, Zwitserland en het Verenigd Koninkrijk, het Vierde Protocol niet geratificeerd. De veelbesproken Griekse pushbacks kunnen daarom niet aan het verbod van collectieve uitzetting worden getoetst. Zonder uitzondering betreffen de vastgestelde schendingen gevallen van weigering van migranten aan de grens zonder dat een procedure werd geëntameerd. Of er een correlatie is met de verharding van controles aan de Europese buitengrenzen sinds de migratiecrisis van 2015/16 laat ik voor nu in het midden.

2. Als gezegd blijkt uit de recente arresten dat N.D. en N.T. de nieuwe standaard is. Dat was, hoewel het arrest werd gewezen door de Grote Kamer, niet vanzelfsprekend. Het Hof had immers de bijzondere feitelijke omstandigheden – het ging in die zaak om een massale bestorming door migranten van grenshekken met gebruikmaking van geweld – voorop gezet en op zijn minst de suggestie gewekt dat enkel in dergelijke bijzondere omstandigheden gekeken most worden of de migranten zich ook bij een grensdoorlaatpost hadden kunnen melden en of een eventueel asielverzoek dan serieus zou zijn bekeken. Indien dat het geval is zal onmiddellijke teruggeleiding niet in strijd komen met het verbod van collectieve schending, aldus de Grote Kamer.

3. Het lijkt er nu op dat het er eigenlijk niet zoveel toe doet hoe groot de groep migranten is die buiten de grensdoorlaatposten om proberen binnen te geraken en hoe zij zich gedragen. In alle gevallen, zo begrijp ik de recente arresten, is het toegestaan een migrant zonder procedure de toegang tot het grondgebied feitelijk onmogelijk te maken, mits er mogelijkheden zijn voor de migrant om legaal, te weten via een grensdoorlaatpost, het grondgebied binnen te komen.

Shazhad t. Hongarije[2] betrof twaalf Pakistani die een gat in een grenshek hadden geknipt, maar zich verder netjes aan de instructies van de grenswachters hadden gehouden. “Nevertheless” bezag het Hof of klager enige kans had gehad om tot een asielprocedure te worden toegelaten indien hij zich bij een grensdoorlaatpost had gemeld. M.H. e.a. t. Kroatië[3] betrof een asielzoekend gezin uit Afghanistan dat door Kroatische grenswachters in een veld nabij de grens met Servië werd aangetroffen en in een busje terug naar de grens was gebracht. Ook in die zaak was beslissend dat het gezin geen kans op asiel zou hebben gemaakt indien het zich bij een grensdoorlaatpost zou hebben gemeld.

4. De hier afgedrukte uitspraak betreft een klacht van een Syrisch gezin en drie andere asielzoekers van Afghaanse, Irakese en Syrische nationaliteit die in maart 2016 samen met ongeveer 1500 andere asielzoekers deelnamen aan de “March of Hope” van Griekenland naar Noord-Macedonië. Dat was op een moment dat de Balkanroute zich aan het sluiten was. Nadat het gezin door Noord-Macedonische grenswachters was aangehouden en nadat de groep was gescheiden van meelopende journalisten en ngo-activisten, werden de asielzoekers in legervoertuigen terug naar de grens met Griekenland gebracht. Ook nu beziet het Hof, en opnieuw tamelijk uitgebreid, hoe de groep vermoedelijk zou zijn behandeld indien ze zich bij een grensdoorlaatpost zou hebben gemeld. Het Hof concludeert dat het aannemelijk is dat dan een asielprocedure zou zijn gestart. Daarom is het verbod van collectieve uitzetting niet geschonden.

5. De jurisprudentielijn lijkt aldus te zijn dat verdragspartijen hebben zorg te dragen voor bereikbare grensdoorlaatposten waar asielaanvragen serieus genomen worden. Indien daarin wordt voorzien mogen migranten die ergens anders de grens proberen over te geraken worden teruggestuurd zonder procedure, ongeacht de aantallen migranten of hun gedrag.

6. Beslissend voor één en ander zijn objectieve gegevens over de procedurele waarborgen die bij grensdoorlaatposten worden geboden. Ook dienaangaande is N.D. en N.T. de standaard. Toen bezag de Grote Kamer omstandig hoeveel asielverzoeken er in de relevante periode bij de nabij zijnde grensdoorlaatpost in behandeling waren genomen.  In bovenstaande uitspraak besteedt het Hof daaraan een tweetal pagina’s. Niet enkel is de asielwetgeving van Noord-Macedonië op orde; Noord-Macedonië had bovendien gedetailleerd aangegeven welke procedures ter plaatse werden gevolgd. Beslissend lijkt vooral te zijn dat Noord-Macedonië in de maanden voorafgaand aan de “March of Hope” liefst 447.862 formulieren had uitgereikt ter bevestiging van ingediende asielaanvragen. Klagers hadden betoogd dat Noord-Macedonië daar juist mee was gestopt onder druk van de EU – vandaar de March of Hope – maar  het Hof vindt dat kennelijk te speculatief. De schendingen in Shazhad t. Hongarije en M.H. e.a. t. Kroatië kwamen voort uit gebrekkige wettelijke garanties om asiel te vragen en het onvermogen van Hongarije en Kroatïë om gegevens te verstrekken waaruit bleek dat asielaanvragen daadwerkelijk werden behandeld.

7. Komt één en ander neer op een verdere verstrenging van de reikwijdte van het verbod van collectieve uitzetting? Enerzijds ja, want het verbod wordt in wezen enkel gesitueerd bij grensdoorlaatposten. Anderzijds houdt het Hof de werking van het verbod van collectieve uitzetting aan de grens, en overigens ook voorbij de grens[4], overeind. Er moet een poort zijn, alsmede een weg ernaartoe, waar asiel gevraagd kan worden.

Maarten den Heijer

Universiteit van Amsterdam

[1] N.D. en N.T. t. Spanje, EHRM (GK) 13 februari 2020, nrs. 8675/15 en 8697/15, ECLI:CE:ECHR:2020:0213JUD000867515.

[2] Shazhad t. Hongarije, EHRM 8 juli 2021, nr.12625/17, ECLI:CE:ECHR:2021:0708JUD001262517.

[3] M.H. e.a. t. Kroatië, EHRM 18 november 2021, nr. 15670/18, ECLI:CE:ECHR:2021:1118JUD001567018.

[4] Hirsi t. Italië, EHRM 23 februari 2012, nr.27765/09, ECLI:CE:ECHR:2012:0223JUD002776509.