Vlahov t. Kroatië (EHRM, 31163/13) – Vrijheid van vakvereniging is géén recht op vakvereniging

De vrijheid van vakvereniging

1. Art. 11 EVRM erkent een recht op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen. In deze Kroatische zaak stoten vijftien werknemers van de douane op een weigering van hun aanvraag tot lidmaatschap van een categoriale bond die enkel douaneofficieren organiseerde. Deze weigering ging uit van een kaderlid van de vakbond die op lokaal vlak verantwoordelijk was voor de toelating van nieuwe leden.

2. Die weigering stond niet los van een bewuste politiek om de vakbond  af te schermen tegen vermeende door de werkgever gestuurde infiltranten die de democratische vakbondswerking van binnenuit moesten uithollen. Die beslissing kwam de lokale mandataris duur te staan. De Voorzitter van de vakbond besloot de beslissing ongedaan te maken en regelde zelf de uitbreiding van het ledenbestand ten faveure van de 15 vermeende mollen. Hij werd eveneens afgezet als lokaal mandataris.

3. Belangwekkender en behoorlijk bijzonder was het feit, dat de lokale mandataris na een strafklacht van zijn vakbond werd vervolgd wegens het belemmeren van de vrijheid van vakvereniging. Art. 109 van het Kroatische Strafwetboek bepaalt immers dat eenieder die de vrijheid van vakvereniging miskent of belemmert,  gestraft zal worden door een boete of een gevangenisstraf van niet meer dan één jaar. Op basis van deze bepaling werd de lokale mandataris finaal veroordeeld tot 4 maanden gevangenisstraf met opschorting. Opmerkelijk is dat deze strafrechtelijk bepaling een abstractie maakte van de hoedanigheid van de dader. Deze hoefde geenszins een werkgever te zijn of zijn aangestelde. Het betrof al evenmin een belemmering die zich in de sfeer van de arbeidsverhouding diende te situeren.

4. Art. 11 EVRM maakt gewag van ‘the right to join trade unions for the protection of his interests’ als een uiting van een ‘right to the freedom of association’. Er wordt nergens gewag gemaakt van een right to association. De Engelse tekst laat niet goed toe om uit te maken of hier sprake is van een sfeer van vrijheid die door derden moet worden gerespecteerd, dan wel van een recht dat ten aanzien van derden kan worden opgeëist en dat derden tot een bepaalde prestatie verplicht.  De Franse taalversie is mijns inziens veel scherper. In deze versie wordt gewag gemaakt van een ‘droit de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts’. Er wordt dus nergens gewag gemaakt van een ‘droit à s’affilier à des syndicats’ of van een ‘droit à l’affiliation’. De Franse tekst suggereert duidelijker dat er sprake is van een sfeer van vrijheid en dat er geen sprake is van een recht.

5. Ter vergelijking: de vrijheid van collectief overleg wordt in een aantal internationale instrumenten  veelal vertaald als een ‘droit de négociation collective’ en niet als een ‘droit à la négociation collective’.[1] Ze impliceert geenszins een recht op een plaats aan de onderhandelingstafel of een verplichting voor een partner in het overleg met een bepaalde partij in overleg te treden.

Recht op vakvereniging, een problematische notie

6. Indien men art. 11 EVRM als een dergelijk recht op lidmaatschap erkent, dreigen onvermijdelijk twee conflicten. Vooreerst conflicteert een dergelijk recht onvermijdelijk met de autonomie van vakbonden om zelf hun eigen zaken te beheren.Ten tweede betekent een lidmaatschapsdwang dat reeds bestaande leden eigenlijk gedwongen worden om zich te verenigen met lieden die zij om hen moverende redenen ‘niet zien zitten’. Men kan zich de vragen stellen of dit vanuit het standpunt van de reeds aangesloten leden geen beperking inhoudt van hun negatieve vrijheid van vereniging.

7. De vraag rijst bovendien of het uitgangspunt klopt. Mag men immers uit artikel 11 EVRM wel een dergelijke lidmaatschapsdwang afleiden? Indien een dergelijk beginsel niet bestaat, is van hogergenoemde conflicten tussen grondrechten geen sprake, maar integendeel van een beperking van de interne autonomie van de vakbond, die een integrerend onderdeel uitmaakt van de vrijheid van vakvereniging op collectief vlak. De vraag rijst dan of een staat die een dergelijke lidmaatschapsdwang oplegt de vrijheid van vakvereniging niet beperkt op een wijze die disproportoneel is. Het Hof onderzoekt in het arrest Vlahov de proportionaliteit door vooral de deugdelijkheid van de rechterlijke oordeelsvorming te beoordelen. Het Hof laat in het midden of de rechterlijke macht ter zake een discretionaire marge zou hebben. In het arrest ASLEF wees het Hof nog wel op het beperkte karakter van die marge.[2] Het Hof komt in Vlahof tot het besluit dat aan die toets niet werd voldaan.

Het principe-arrest bevestigd

8. De kwestie van de lidmaatschapsdwang kwam eerder al aan bod in het arrest ASLEF,[3] waaruit het Hof uitvoerig put. In deze zaak moest het Hof zich uitspreken over een lidmaatschapsdwang die door een niet strafrechtelijke Britse wetsbepaling werd geïntroduceerd. Ze verbood Britse bonden om aspirant-leden te weigeren wegens het lidmaatschap van een politieke partij. Toen een spoorbond op een bepaald moment een aangesloten lid royeerde die bij gemeenteraadsverkiezingen opkwam voor een extreemrechtse partij, werd zij geconfronteerd met een rechterlijk bevel dat deze bond verplichtte om een zekere meneer Lee opnieuw op te nemen.

9. Het Hof bepaalde toen dat art. 11 EVRM geenszins een recht inhield om het lidmaatschap van een vakvereniging af te dwingen. De vakbonden ontleenden aan dit artikel integendeel de keuzevrijheid om bepaalde werknemers al dan niet op te nemen (of om ze na opname uit te sluiten). Het Hof overwoog toen het volgende:‘Article 11 cannot be interpreted as imposing an obligation on associations or organisations to admit whosoever wishes to join. Where associations are formed by people, who, espousing particular values or ideals, intend to pursue common goals, it would run counter to the very effectiveness of the freedom at stake if they had no control over their membership.[4]’

De door de Britse overheid ingevoerde beperking van de vrijheid om leden wegens lidmaatschap van een politieke partij te weigeren of uit te sluiten vormde een onevenredige beperking van die keuzevrijheid.

10. Het moet mijns inziens worden betreurd dat het Hof dit uitgangspunt in de zaak Vlahov niet van meet af aan duidelijker heeft herhaald. Sterker, in een overweging herleidt het de kwestie die centraal staat in het arrest tot ‘the extent to which the State could intervene to protect the would-be trade union members from the hindrance of their right to associate, taking into account the applicant’s rights and those of the trade union which he at the relevant time represented to control their membership by deciding with whom they wanted to associate.’[5]

11. Er wordt in dit arrest dus een ‘right to associate’ vooropgesteld dat op het eerste gezicht  op gespannen voet staat met het arrest in ASLEF. Dit is opmerkelijk. In ASLEF ging het immers nog over een werknemer die zich kon beroepen op een contractuele lidmaatschapsband met de vakbond, terwijl in deze zaak een werknemer centraal stond die geen enkel recht kon putten uit het verenigingscontract.

12. Het Hof overweegt evenwel vervolgens in Vlahof dat ‘the right to join a union “for the protection of [one’s] interests” cannot be interpreted as conferring a general right to join the union of one’s choice, irrespective of the right of the union in question to decide on its membership in accordance with the union rules.’[6] Sterker nog, het Hof merkt op dat in het andersliggende geval de negatieve vrijheid van vakvereniging in het gedrang zou komen: ‘Article 11 cannot be construed as permitting every kind of compulsion in the field of trade union membership, as that would strike at the very substance of the freedom it is designed to guarantee …. Moreover, it would strike at the very essence of Article 11 to exert pressure on a person in order to compel him or her to join, or be in an association with, those who do not share his or her views …’[7]

Nogmaals,  de negatieve vrijheid van vakvereniging wordt hier niet gemobliseerd om een grondrechtenconflict binnen de syntaxis van art. 11 EVRM te suggereren, maar om het bestaan van een recht op lidmaatschap te ontkrachten.

De ‘plus’-vakbond

13. Het Hof  maakt wel een belangrijk voorbehoud. Het merkte reeds in het arrest ASLEF op dat de afwezigheid van lidmaatschapsdwang vooronderstelde dat ‘The association or trade union is a private and independent body, and is not, for example, through receipt of public funds or through the fulfilment of public duties imposed upon it, acting in a wider context, such as assisting the State in securing the enjoyment of rights and free doms, where other considerations may well come into play.’[8]

Het Hof lijkt hiermee niet te stellen dat in een dergelijke hypothese een onbegrensde verplichting zou gelden om werknemers als lid te aanvaarden. Aangenomen mag worden dat de keuzevrijheid in een dergelijke hypothese beperkingen kan ondergaan. Zo is in de literatuur wel verdedigd dat de vakbonden in de uitoefening van publieke taken hun diensten niet mogen weigeren aan niet-leden.[9] Een dergelijke verplichting impliceert geenszins dat iedereen als een volwaardig lid moet worden geaccepteerd.

14. In het arrest Vlahof merkt het Hof op dat deze vrijheid eveneens uitzondering zou leiden indien de vakbond “is operating a closed shop agreement, in which case other considerations may apply (see Associated Society of Locomotive Engineers and Firemen (ASLEF) … par. 40).[10]” Deze overweging is merkwaardig, inzoverre het Hof hier verwijst naar het arrest ASLEF. In dit arrest maakte het Hof immers geen melding van de hypothese dat een vakbond een closed shop agreement had gesloten met de werkgeverszijde. Er was sprake van een situatie waarin een vakbond door een habilitatie van staatswege werd bekleed met een vorm van publieke dienstverlening. Closed shop agreements zijn immers door het Hof in constante rechtspraak verketterd. Het Hof lijkt hier een hypothese te schetsen waarvan in de jurisprudentie over closed shops geen sprake was: een weigering die uitging van de vakbond. In de closed shop jurisprudentie, stond immers een omgekeerde weigering centraal: de weigering van werknemers om  lid te worden.

15. Het Hof vervolgt in het arrest in Vlahov met een andere beperking van de vrijheid van vakbonden om werknemers te aanvaarden die het resultaat zou zijn van willekeur. Het overweegt in dit verband:‘[A] balance must be achieved which ensures the fair and proper treatment of minorities and avoids any abuse of a dominant position. Thus, the State must protect the individual against any abuse of a dominant position by trade unions”[11]

Het Hof verwijst in dit verband naar oude jurisprudentie van de Commissie die al in ASLEF werd aangehaald. Het citeert daarbij situaties waarin uitsluiting of royering geschiedt op een wijze die niet in overeenstemming is met ‘union rules, or where the rules are wholly unreasonable or arbitrary, or where the consequences of exclusion or expulsion result in exceptional hardship’.[12] In een opmerkelijke passage merkt het Hof daarenboven op ‘that a form of abuse might also occur in the event of discriminatory treatment, against which the State is required to take the real and effective measures of protection’.[13]

16. Het komt ons voor dat een discriminatoire weigering van werknemers moeilijk door de beugel kan. Er ligt dan immers een schending voor van art. 11 EVRM juncto art. 14 EVRM. Bovendien bepaalt art. 2 van het IAO verdrag nr 87 dat ‘De werknemers en de werkgevers, zonder enig onderscheid, hebben het recht zonder voorafgaande goedkeuring organisaties op te richten van hun eigen keuze, alsmede het recht daarvan lid te worden, op geen andere voorwaarde, dan dat zij zich naar de statuten van die organisaties zullen gedragen’.

Het heeft ons evenwel verbaasd dat het Hof in dit verband naar het arrest Danilenkov verwijst.[14] In dit arrest was immers sprake van een vorm van discriminatie die uitgaat van werkgevers. Het gebruik van het woord mutatis mutandis in dit arrest maakt duidelijk dat het Hof zich hiervan bewust was.

Filip Dorssemont
Gewoon Hoogleraar Université Catholique de Louvain
Gastdocent Université libre de Bruxelles

[1] Artikel 6 ESH en IAO Conventie nr 98.

[2] Zie par 46 in ASLEF t. Verenigd Koninkrijk, EHRM 27 februari 2007, nr. 11002/05, ECLI:CE:ECHR:2007:0227JUD001100205, «EHRC» 2007/60 m.nt. D. De Prins, NJ 2008/2 m.nt. E.E.A. Alkema: ‘However, since this is not an area of general policy, on which opinions within a democratic society may reasonably differ widely and in which the role of the domestic policy-maker should be given special weight (see e.g. James and Others v. the United Kingdom, judgment of 21 February 1986, Series A no. 98, p. 32, § 46, where the Court found it natural that the margin of appreciation “available to the legislature in implementing social and economic policies should be a wide one”), the margin of appreciation will play only a limited role.”’

[3] ASLEF t. Verenigd Koninkrijk, EHRM 27 februari 2007, nr. 11002/05, ECLI:CE:ECHR:2007:0227JUD001100205, «EHRC» 2007/60 m.nt. D. De Prins, NJ 2008/2 m.nt. E.E.A. Alkema.

[4] ASLEF t. Verenigd Koninkrijk, EHRM 27 februari 2007, nr. 11002/05, ECLI:CE:ECHR:2007:0227JUD001100205, «EHRC» 2007/60 m.nt. D. De Prins, NJ 2008/2 m.nt. E.E.A. Alkema, par. 39.

[5] Vlahov, par. 58.

[6] Vlahov, par. 60.

[7] Vlahov, par. 60.

[8] ASLEF t. Verenigd Koninkrijk, EHRM 27 februari 2007, nr. 11002/05, ECLI:CE:ECHR:2007:0227JUD001100205, «EHRC» 2007/60 m.nt. D. De Prins, NJ 2008/2 m.nt. E.E.A. Alkema, par. 40

[9] Zie D. De Prins, noot onder ASLEF, «EHRC» 2007/60.

[10] Vlahov, par. 60.

[11] Vlahov, par. 61.

[12] Vlahov, par. 61.

[13] Vlahov, par. 61.

[14] Danilenkov e.a. t. Rusland, EHRM 30 juli 2009, nr. 67336/01, ECLI:CE:ECHR:2009:0730JUD006733601, «EHRC» 2009/113.