Savran t. Denemarken (EHRM, 57467/15) – Uitzetting (psychisch) ernstig zieke vreemdelingen, onmenselijke behandeling en privéleven

1. Deze uitspraak gaat over de uitzetting van een gevestigde Turkse migrant – Savran – die lijdt aan een geestesziekte. In 2015 werd hij uitgezet naar Turkije vanwege strafvervolging voor ernstige mishandeling. Omdat Savran in de strafrechtelijke procedure ontoerekeningsvatbaar werd verklaard vanwege zijn paranoïde schizofrenie, werd hij veroordeeld tot gedwongen psychiatrische opname. Hij kreeg gelijktijdig een uitzettingsbevel met een permanent terugkeerverbod opgelegd. Savran heeft in een herzieningsprocedure verzocht om deze beslissingen in te trekken, maar dat verzoek werd afgewezen. De Grote Kamer van het EHRM beantwoordt in deze uitspraak de vraag of de gang van zaken op nationaal niveau verenigbaar was met artikel 3 en artikel 8 EVRM. Dat is meteen ook wat de uitspraak uitermate interessant maakt. Enerzijds beoordeelt het Hof relatief vaak asielzaken in het licht van artikel 3 EVRM, waarvan de medische zaken een subcategorie vormen. Anderzijds is er het bekende toetsingskader bij uitzetting van (gevestigde) vreemdelingen onder artikel 8 EVRM. Het komt echter niet vaak voor dat het Hof in één en dezelfde migratiezaak een beoordeling geeft van beide bepalingen, waarbij de Grote Kamer ook nog enkele principiële toevoegingen doet aan de bestaande toetsingskaders. In deze annotatie zal eerst op de beoordeling van artikel 3 EVRM worden ingegaan onder punt 2 en 3. Vervolgens zal artikel 8 EVRM worden besproken in punt 4 en 5. Ten slotte zal in punt 6 aandacht worden besteed aan de verknoping van juist deze twee bepalingen in het migratierecht.

2. In de Kameruitspraak had het Hof de uitzetting van Savran in strijd geacht met artikel 3 EVRM omdat niet aannemelijk was geworden dat hij daadwerkelijk de benodigde psychiatrische behandeling en nazorg in Turkije zou krijgen. Nu de Deense overheid zich niet had verzekerd van de concrete aanwezigheid en toegankelijkheid hiervan voor klager, concludeerde de Kamer dat sprake was van schending van artikel 3 EVRM.[1] De Grote Kamer komt tot een andere conclusie en bevestigt in dat kader eerst de criteria die het zelf had geformuleerd in Paposhvili.[2] Sinds Paposhvili was de Kameruitspraak het eerste relevante arrest waarin het Hof de Paposhvili-criteria toepaste. De Grote Kamer overweegt echter dat de Kamer dat niet juist heeft gedaan. De Paposhvili-test omvat een materiële en een procedurele component. De eerste houdt in dat voor de beoordeling van de rechtmatigheid van een uitzetting van ernstig zieke vreemdelingen aangetoond moet kunnen worden dat de vreemdeling – wegens het ontbreken van een passende behandeling in het ontvangende land of de toegang daartoe – een reëel risico loopt te worden blootgesteld aan een ernstige, snelle en onomkeerbare verslechtering in zijn of haar gezondheidssituatie, resulterend in een intens lijden of een significante vermindering van de levensverwachting (par. 134).[3] Dat is blijkens Paposhvili en de daarin aangehaalde EHRM-rechtspraak een zeer hoge drempel, die slechts in uitzonderlijke omstandigheden zal worden gehaald (ik kom daar hierna op terug). Pas als aan die drempel is voldaan, zijn eventuele procedurele positieve verplichtingen voor de uitzettende staat van toepassing. Het gastland dient dan de gevolgen van de uitzetting te beoordelen aan de hand van de gezondheidssituatie van de vreemdeling voorafgaande aan de uitzetting en eventuele gevolgen na uitzetting. Het Hof benadrukt ten slotte dat het aan de nationale autoriteiten is om de vrees voor eventuele risico’s bij uitzetting van ernstig zieke vreemdelingen te onderzoeken in het licht van artikel 3 EVRM en dat het Hof hierbij een subsidiaire rol speelt. Hiermee bevestigt de Grote Kamer het toetsingskader dat in Paposhvili reeds was neergelegd. Belangrijk is dat de Grote Kamer daarnaast ook ingaat op de vraag die door de Kamer niet expliciet werd beantwoord, namelijk of de Paposhvili-test ook geldt bij andere vormen van ziekte dan fysieke aandoeningen. Mede vanwege de verhoogde maatstaf onder artikel 3 EVRM bij uitzetting van ernstig zieke vreemdelingen, werd slechts in twee zaken geoordeeld dat er sprake was van schending van deze bepaling. Naast Paposhvili (die leed aan tuberculose en chronische leukemie en overleed voordat de Grote Kamer uitspraak deed) ging het om D. t. Verenigd Koninkrijk (ook bekend als de St. Kitts-zaak),[4] over een man die aan aids leed en waarin bleek dat de medische voorzieningen in St. Kitts zo deplorabel waren dat een behandeling destijds niet voorhanden was. Hieruit werd afgeleid dat aan de hoge maatstaf slechts voldaan was als de vreemdeling (bijna) op sterven lag. Dat werd bevestigd door de zaak N. t. Verenigd Koninkrijk, waarin het Hof overwoog dat de aids-patiënte niet critically ill was.[5] In Paposhvili werd dit weliswaar genuanceerd – er hoefde immers geen sprake te zijn van imminent death – maar werd niettemin zeer restrictief invulling gegeven aan de criteria. De overwegingen van de Grote Kamer in de onderhavige zaak maken duidelijk dat van zo’n groot risico toch geen sprake hoeft te zijn. Uit eerdere rechtspraak was impliciet al af te leiden dat het toetsingskader ook voor psychische aandoeningen geldt: in Bensaid, besloten in 2001, paste het Hof artikel 3 EVRM immers al toe bij een vreemdeling die leed aan schizofrenie, al kwam het Hof toen tot de conclusie dat een behandeling in het land van herkomst beschikbaar was.[6] Het Hof verwijst vreemd genoeg in Savran niet naar deze uitspraak, maar het overweegt wel dat de Paposhvili-test niet beperkt is tot een specifieke categorie ziektes, laat staan alleen fysieke vormen daarvan. Daarmee zijn ook mentale ziektes niet uitgesloten, op voorwaarde dat de gezondheidssituatie wordt gedekt door de Paposhvili-criteria (par. 137). En dat is waar de schoen hier wringt. Schizofrenie is volgens de Grote Kamer weliswaar als een ernstige ziekte te kenmerken, maar de enkele aanwezigheid van die ziekte, is niet als zodanig voldoende om aan de drempel van artikel 3 EVRM te voldoen. De Grote Kamer overweegt dat in de Kameruitspraak niet de materiële component van de Paposhvili-test werd toegepast. Het is namelijk niet aangetoond dat de uitzetting naar Turkije zou leiden tot een ernstige, snelle en onomkeerbare achteruitgang van de gezondheidstoestand die tot een intens lijden of een significante vermindering van de levensverwachting zou leiden. Hoewel Savran inmiddels een geïsoleerd bestaan leefde in Turkije en er twijfels waren of de behandeling aansloot bij de benodigde medische supervisie met betrekking tot onder andere ernstige bijwerkingen van de medicatie, is er volgens de Grote Kamer geen sprake van ernstige risico’s voor zijn gezondheid. Aan de procedurele component komt de Grote Kamer daardoor niet toe en de conclusie luidt dat artikel 3 EVRM niet is geschonden.

3. De Grote Kamer heeft hiermee enerzijds duidelijkheid geschapen: ernstig zieke vreemdelingen kunnen ook bij psychische aandoeningen een beroep doen op artikel 3 EVRM. Tegelijkertijd zijn de eisen zo hoog gesteld dat onduidelijk is wanneer er concreet aan voldaan zou kunnen worden, afgezien van de afwezigheid van medische zorg in het land van herkomst. Het lijkt erop dat het Hof in dergelijke ‘medische asielzaken’ blijft worstelen met het absolute karakter van artikel 3 EVRM enerzijds en het handhaven van zijn eerdere overweging dat deze bepaling niet bedoeld is om verschillen in medische standaarden weg te nemen en gratis gezondheidszorg beschikbaar te stellen aan vreemdelingen zonder recht op verblijf anderzijds.[7] De enige dissenter in deze zaak (inzake artikel 3 EVRM), Serghides, uit dan ook stevige kritiek op de redenering van het Hof. Hij geeft aan dat de verhoogde maatstaf in medische uitzettingszaken niet strookt met het absolute karakter van artikel 3 EVRM. De Paposhvili-test vereist met de kwalificatie ‘snelle en onomkeerbare verslechtering van de gezondheidstoetstand’ volgens hem namelijk een onneembaar hoge drempel, die bovendien niet consistent is met de aard van dergelijke psychische ziektes, die veelal een fluctuerend verloop kennen. Ook wijst hij op een verzwaarde eis ten opzichte van interne medische zaken waarin niet een ‘intens’ lijden wordt vereist om binnen het bereik van artikel 3 EVRM te komen, maar slechts van lijden.[8] De kritiek is mijns inziens terecht, zeker als deze in een bredere context wordt geplaatst. Bij medische zaken geldt in de uitzettingscontext een verhoogde maatstaf. Het Hof onderscheidt twee categorieën uitzettingszaken: de ‘klassieke’ uitzettingszaken en de medische zaken. Nu komt het onder de klassieke uitzettingszaken voor dat de (medische) voorzieningen in het land van herkomst zodanig deplorabel zijn, dat zij onder het bereik van artikel 3 EVRM worden getoetst; dit zijn de zogenaamde humanitaire zaken. Hiervoor geldt echter geen verhoogde drempel. Het onderscheid tussen de twee categorieën wordt door het Hof als volgt toegelicht. De hoge maatstaf in medische zaken heeft te maken met de oorzaak van de beperkte middelen op het gebied van medische zorg in het land van herkomst. Dat hier geen intentionele ‘daad’ van staatsactoren achter zit, is met name een indicatie voor de restrictieve toets in dit soort zaken. In zaken waarin de algemene sociaaleconomische situatie evenwel wel te wijten is aan een handelen of nalaten door de staat of andere partijen in die staat, moet niet de restrictieve toets, maar de ‘gewone’ toets onder artikel 3 EVRM bij uitzettingsclaims toegepast worden, aldus het Hof.[9] Dit onderscheid is in de literatuur meermaals bekritiseerd.[10] Het komt er in ieder geval op neer dat in medische zaken een verzwaarde maatstaf geldt ten opzichte van interne zaken, die ook nog eens restrictiever is ten opzichte van andere ‘klassieke’ uitzettingszaken.

4. De Grote Kamer beoordeelt vervolgens de klacht inzake artikel 8 EVRM. De Kamer achtte het niet nodig op deze klacht in te gaan, nu al tot schending van artikel 3 EVRM was geconcludeerd. De Grote Kamer benadrukt, alvorens de klacht inhoudelijk te behandelen, dat deze slechts de herzieningsprocedure betreft en niet het uitzettingsbevel als zodanig, omdat het laatste in de nationale procedure niet was aangevochten. Ook met betrekking tot artikel 8 EVRM bij uitzetting bestaat een uitgebreid toetsingskader dat de Grote Kamer herhaalt en bevestigt. Ten eerste is artikel 8 EVRM van toepassing omdat Savran als gevestigde migrant wordt aangemerkt: hij kwam op zijn zesde jaar naar Denemarken en verbleef daar vijftien jaar (feitelijk verbleef hij er 24 jaar, want het uitzettingsbevel werd pas in 2015 geëffectueerd). Dat valt onder het privéleven van klager, omdat dit recht ook de sociale identiteit en de band met het land van verblijf omvat, zoals in de zaken Üner en Maslov reeds was vastgesteld.[11] Van gezinsleven in de zin van artikel 8 EVRM is volgens het Hof geen sprake omdat klager als volwassene geen aanspraak kan maken op ‘family life’. Dan moet volgens vaste rechtspraak namelijk sprake zijn van ‘more than normal emotional ties’ met naaste gezins- of familieleden.[12] Medische en financiële afhankelijkheid zijn doorgaans enkele indicatoren waaruit kan blijken dat is voldaan aan dat criterium, maar omdat klager een uitkering van de Deense overheid ontving en zijn gezondheidstoestand geen bijzondere afhankelijkheid met zich meebracht, was dat in casu niet het geval. Het Hof nam hierbij in acht dat hij in zijn jeugd periodes uit huis was geplaatst en in instellingen had verbleven. In het licht van de belangenafweging wijst het Hof erop dat in zaken van gevestigde migranten zwaarwegende redenen moeten bestaan om uitzetting te rechtvaardigen. Daarvoor worden de Üner-criteria gehanteerd: de ernst van het gepleegde feit, de verblijfsduur in het land van verblijf, de tijd die is verstreken sinds het gepleegde feit en het gedrag sindsdien (recidive) en ten slotte de hechtheid van de banden met zowel het land van verblijf als het land van herkomst. In aanvulling daarop acht het Hof de duur van het inreisverbod relevant en overweegt het dat overige relevante omstandigheden moeten worden meegewogen, zoals de medische omstandigheden. Hoewel het Hof van oordeel is dat de nationale rechters in dit geval de verschillende belangen op zichzelf aan de hand van de juiste criteria tegen elkaar hebben afgewogen, schiet de belangenafweging op een aantal punten tekort. Twee daarvan houden verband met de medische omstandigheden. Ten eerste vond de belangenafweging ten aanzien van het uitzettingsbevel in de strafrechtelijke procedure plaats, (de finale beslissing was in 2009) terwijl de daadwerkelijke uitzetting pas in 2015 definitief werd. In de tussenliggende periode hadden zich relevante wijzigingen voorgedaan, met name ten aanzien van Savrans gedrag en gezondheidssituatie: hij had baat bij de behandeling en werd ontslagen uit de kliniek. Volgens de Grote Kamer hadden die wijzigingen moeten worden meegewogen. Ten tweede achtte het Hof de ernst van het strafbare feit in dit geval weliswaar zwaarwegend en kon dit zeker niet als jeugddelinquentie worden afgedaan, maar was voor het Hof ook van belang dat Savran vanwege zijn geestelijke gesteldheid niet was veroordeeld tot een gevangenisstraf. Dit is vervolgens van invloed op de mate waarin dit als grondslag kan dienen voor de uitzetting en het inreisverbod. Met andere woorden: de mate waarin het strafbare feit aan iemand kan worden toegerekend, dient mee te wegen in het gewicht dat toegekend moet worden aan de aard en ernst van het delict. Het EHRM oordeelt bovendien dat de banden die Savran met Denemarken had opgebouwd, onvoldoende waren meegewogen door zijn lange verblijfsduur niet in acht te nemen, net zomin als het feit dat hij onderwijs had genoten en vijf jaar lang werk had gehad. Het Hof oordeelt ten slotte dat een permanent inreisverbod niet aan de proportionaliteit van de beslissing bijdroeg. Gelet daarop besluit de Grote Kamer dat artikel 8 EVRM in het geval van Savran was geschonden.

5. Om de uitzonderlijkheid van deze conclusie aan te geven is het goed om de context te schetsen. In verreweg de meeste zaken omtrent gevestigde migranten overtroeft de ernst van het misdrijf de lange verblijfsduur, waarbij gewelds-, drugs- en zedendelicten als (zeer) ernstig worden aangemerkt.[13] Slechts bij bepaalde (exceptionele) omstandigheden concludeert het Hof in dergelijke gevallen tot schending van art. 8 EVRM. Die zaken worden gekenmerkt door minderjarigheid van de vreemdeling (gedurende het plegen) dan wel een vorm van ‘modelburgerschap’ (na het plegen van het misdrijf). De rest van de gevallen waarin tot schending van artikel 8 EVRM werd geconcludeerd betreft zaken waarin op nationaal niveau geen (adequate) belangenafweging in het licht van art. 8 EVRM had plaatsgevonden.[14] In dat licht is het opvallend dat alle vier de Hof-uitspraken (in het jaar 2021) inzake beoordeling van art. 8 EVRM bij uitzetting van gevestigde migranten tegen Denemarken zijn gewezen. Dat kan te maken hebben met het verscherpte migratiebeleid van Denemarken in de afgelopen jaren, waarbij relatief vaak een permanent inreisverbod wordt opgelegd. Slechts één van die zaken leidde tot de bevinding van een schending van art. 8 EVRM, waarbij de onbepaalde duur van het inreisverbod een rol speelde, evenals het feit dat klager de ernstige misdrijven als minderjarige pleegde.[15] De redenering van het Hof in de onderhavige zaak dat de toerekenbaarheid van het strafbare feit meegewogen dient te worden is in dat licht goed navolgbaar. Het feit dat het belang van het kind en daarmee de minderjarigheid bij het plegen van een delict een rol dient te spelen in de belangenafweging is immers (onder meer) gegrond op het idee dat de gevolgen van hun handelen in bepaalde gevallen niet aan minderjarigen kunnen worden toegerekend, in ieder geval niet tot in lengte der dagen. Eenzelfde redenering gaat op voor personen die ontoerekeningsvatbaar zijn bij het plegen van delicten. Niettemin heeft het Hof deze redenering niet altijd (expliciet) gehanteerd. In een andere zaak, over een Pakistaanse vrouw die onder invloed van een psychose een moord pleegde, volstond het Hof met de overweging dat dit een zeer ernstig feit was en achtte het het feit dat zij veroordeeld werd tot gedwongen opname juist een reden om het gevaar voor de openbare orde te benadrukken.[16]

6. Het Hof heeft met deze richtinggevende uitspraak twee toetsingskaders in het migratie- en asielrecht opnieuw bevestigd. Enerzijds doet het dat door de verhoogde maatstaf van art. 3 in medische (asiel)zaken restrictief te interpreteren, anderzijds door aan de toepassing van art. 8 EVRM bij gevestigde migranten een factor toe te voegen: de toerekenbaarheid van de pleger bij de ernst van het strafbare feit. Daarmee lijken dit twee van elkaar losstaande kaders. Deze zaak laat echter ook zien dat deze bepalingen soms juist in wisselwerking met elkaar staan. In dat licht is relevant dat in het verbod op onmenselijke behandeling in art. 3 EVRM een recht op mentale en fysieke integriteit ligt besloten, een recht dat ook door het recht op respect voor privéleven in art. 8 EVRM wordt omvat. Dit wordt door het Hof in dit geval slechts aangestipt maar niet verder onderzocht.[17] Door de dissenters ten aanzien van art. 3 EVRM lijkt de relevantie van het recht op mentale en fysieke integriteit in de asielcontext echter verward te worden met het recht op sociale identiteit dat ook onder ‘privéleven’ valt, nu zij stellen dat dit de eerste keer is dat het Hof tot een schending komt van het privéleven in art. 8 EVRM vanwege uitzetting van een vreemdeling. Daarentegen vertonen juist medische zaken overlap tussen de aspecten mentale en fysieke integriteit en sociale identiteit, omdat de vraag of een sociaal vangnet en de beschikbaarheid en afhankelijkheid van medische voorzieningen in beide wordt uitgedrukt. Interessant in dat verband is dat het EVRM in een recente zaak over gezinshereniging van asielzoekers heeft overwogen dat het EVRM als geheel moet worden gelezen.[18] Dat betekent dat wanneer art. 3 EVRM (bijvoorbeeld bij een algemene situatie van geweld in het land van herkomst) in het geding is, dit implicaties heeft voor de afweging die staten maken bij de beoordeling onder art. 8 EVRM. Een minder grote margin is dan aangewezen volgens het Hof.[19] De vraag is of dit ook al zal doorwerken in medische zaken.

Bahija Aarrass

[1] Savran t. Denemarken, EHRM 1 oktober 2019, nr. 57467/15, ECLI:CE:ECHR:2019:1001JUD005746715, EHRC 2019/236 m.n. M. den Heijer, JV 2020/2 m.nt. G. Dijkman.

[2] Paposhvili t. België, EHRM (GK) 13 december 2016, nr. 41738/10, ECLI:CE:ECHR:2016:1213JUD004173810, EHRC 2017/63 m.nt. M. den Heijer, JV 2017/22 m.nt. B.E.P. Myjer.

[3] Savran t. Denemarken, EHRM (GK) 7 december 2021, nr. 57467/15, ECLI:CE:ECHR:2021:1207JUD005746715, par. 134.

[4] D. t. Verenigd Koninkrijk, EHRM 2 mei 1997, nr. 30240/96, ECLI:CE:ECHR:1997:0502JUD003024096.

[5] N. t. Verenigd Koninkrijk, EHRM (GK) 27 mei 2008, nr. 26565/05, ECLI:CE:ECHR:2008:0527JUD002656505, EHRC 2008/91 m.nt. A. Woltjer, NJ 2008/585 m.nt. E.A. Alkema.

[6] Bensaid t. Verenigd Koninkrijk, EHRM 6 februari 2001, nr. 44599/98, ECLI:CE:ECHR:2001:0206JUD004459998, JV 2001/103 m.nt. C.W. Wouters.

[7] N. t. Verenigd Koninkrijk, reeds aangehaald, par. 44; Paposhvili t. België, reeds aangehaald, par. 192.

[8] Vgl. Aggerholm t. Denemarken, EHRM 15 september 2020, nr. 45439/18, ECLI:CE:ECHR:2020:0915JUD004543918, par. 87, ook over een paranoïde schizofreen die in een kliniek werd vastgezet.

[9]Sufi & Elmi t. Verenigd Koninkrijk, EHRM 28 juni 2011, nrs. 8319/07 en 11449/07, ECLI:CE:ECHR:2011:0628JUD000831907, JV 2022/332 m.nt. H. Battjes en C.H. Slingenberg, par. 282.

[10] S.H.H. t. Verenigd Koninkrijk, EHRM 29 januari 2013, nr. 60367/10, ECLI:CE:ECHR:2013:0129JUD006036710, seperate  opinion Ziemele, David Thor Bjorgvinsson & De Gaetano; C. Costello, The human rights of migrants and refugees in European law, Oxford UP 20156, p. 193.

[11] Üner t. Nederland, EHRM (GK) 18 oktober 2006, nr. 46410/99, ECLI:CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, JV 2006/417 m.nt. P. Boeles, par. 59; Maslov t. Oostenrijk, EHRM (GK) 23 juni 2008, nr. 1638/03, ECLI:CE:ECHR:2008:0623JUD000163803, JV 2008/267 m.nt. P. Boeles, par. 63.

[12] Azerkane t. Nederland, EHRM 2 juni 2020, nr. 3138/16, ECLI:CE:ECHR:2020:0602JUD000313816, JV 2020/128 m.nt. B. Aarrass, par. 64.

[13] Samsonnikov t. Estland, EHRM 3 juli 2012, nr. 52178/10, ECLI:CE:ECHR:2012:0703JUD005217810, JV 2012/368 m.nt. B. de Hart; Nasri t. Frankrijk, EHRM 13 juli 1995, nr. 19465/92, ECLI:CE:ECHR:1995:0713JUD001946592; Khan t. Duitsland, EHRM 21 september 2016, nr. 38030/12, ECLI:CE:ECHR:2016:0921JUD003803012; Krasniqi t. Oostenrijk, EHRM 25 april 2017, nr. 41697/12, ECLI:CE:ECHR:2012:0710JUD000413710. 

[14] Zie hierover B. Aarrass, ‘Binding met de Nederlandse bodem. Rechterlijke toetsing aan het recht op respect voor privéleven in migratiezaken’, in Asiel- en Migrantenrecht 2021, nr. 4, p. 202-220.

[15] Abdi t. Denemarken, EHRM 14 september 2021, nr. 41643/19, ECLI:CE:ECHR:2021:0914JUD004164319, JV 2021/211 m.nt. M.C. Stronks.

[16] Khan t. Duitsland, reeds aangehaald.

[17] Savran t. Denemarken, par. 172:  “[The Court] does not exclude that treatment which does not reach the severity of Article 3 treatment may nonetheless breach Article 8 in its private-life aspect where there are sufficiently adverse effects on physical and moral integrity”.

[18] M.A. t. Denemarken, EHRM 9 juli 2021, nr. 6697/18), ECLI:CE:ECHR:2021:0709JUD000669718, JV 2021/175 m. nt. B. Aarrass.

[19] Ibid, par. 145.