M.A. t. België (EHRM, nr. 19656/18) – Refoulementverbod legt samenwerking met buitenlandse identificatiemissies aan banden

Inleiding en context

1. In het langverwachte arrest M.A. t. België beoordeelt het EHRM de omstreden terugkeer van een Soedanees naar zijn land van herkomst, mogelijk gemaakt dankzij een samenwerking tussen de Belgische autoriteiten en een Soedanese identificatiemissie. Het EHRM stelde een inbreuk op art. 3 EVRM vast. De autoriteiten kwamen niet tegemoet aan de procedurele verplichtingen volgend uit het refoulementverbod in art. 3 EVRM. Daarnaast stelt het EHRM een schending vast van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel (art. 13 EVRM) in samenhang met art. 3 EVRM. Ongeacht het feit dat de nationale rechtbank de gedwongen uitwijzing van de verzoeker schorste, werd hij uitwezen.  

2. Het geannoteerde arrest berust niet op een alleenstaand feit. In de loop van 2017 groeide in België de aandacht voor de migranten op doortocht. Velen onder hen wensen geen internationale bescherming te verzoeken, onder meer omdat zij verkiezen door te reizen naar Engeland of vrezen teruggestuurd te worden naar het land van onwettige binnenkomst in Europa.[1] Toenmalig Belgisch staatsecretaris Theo Francken verklaarde een tweede Calais te willen vermijden, en daarom over te gaan tot politionele acties in Brussel en het inroepen van de hulp van een Soedanese identificatiemissie.[2] Dit resulteerde in het najaar van 2017 in het terugsturen naar Soedan van tien Soedanezen zonder wettig verblijf.[3] In de pers getuigden zij het slachtoffer te zijn geworden van folterpraktijken bij hun aankomst in Soedan.[4] Dit leidde tot het in vraag stellen van de identificatie- en uitwijzingsprocedures.[5] Ook over de nood aan bescherming van migranten die weigeren een verzoek om internationale bescherming (VIB) te doen, rezen vragen. Onder druk van het maatschappelijk middenveld en na een verhit parlementair debat[6], pasten de Belgische autoriteiten de procedures aan. Dit leidde tot het ‘impliciet VIB’. Wanneer de bevoegde autoriteiten vaststellen dat er risico bestaat op schending van art. 3 EVRM van een persoon betrokken bij een gedwongen terugkeer, maar de betrokkene weigert een VIB te doen, gebeurt dat in diens naam.

3. De verzoeker in geannoteerde zaak werd uitgewezen nog voor de Belgische autoriteiten zich genoodzaakt zagen deze meer doorgedreven art. 3 EVRM-toets in het leven te roepen. Of het impliciet VIB tegemoet komt aan de voorwaarden die het refoulementverbod in art. 3 EVRM stelt, vormt dus helaas niet het voorwerp van geannoteerd arrest.[7]

Het geannoteerde arrest moet echter niet aan belang inboeten, om verschillende redenen. Ten eerste verheldert het EHRM de procedurele verplichtingen die op een overheid rusten bij het onderzoek naar een potentiële schending van het refoulementverbod. In dat kader legt het EHRM eveneens voorwaarden op aan de samenwerking met vreemde autoriteiten met als doel de identificatie van hun onderdanen. Ten tweede onderscheidt het EHRM een gedwongen terugkeer van een vrijwillige terugkeer en verheldert in dat opzicht de voorwaarden waaronder een verzoeker afstand kan doen van zijn rechten onder art. 3 EVRM.

Procedurele verplichtingen volgend uit het non-refoulement beginsel

4. De verzoeker klaagt dat hij naar Soedan uitgewezen werd zonder voorafgaande beoordeling van het risico op een schending van het refoulementsbeginsel. Daarnaast klaagt de verzoeker dat zijn blootstelling aan de Soedanese identificatiemissie leidde tot een verhoogd risico op schending van art. 3 EVRM bij uitwijzing naar Soedan.

Het EHRM herhaalt zijn vaste rechtspraak volgens dewelke het feit dat de verzoeker afstand deed van zijn VIB, niet volstaat om te oordelen dat de betrokkene niet het risico loopt op het een schending van het non-refoulementsbeginsel.[8] Het non-refoulementbeginsel is niet enkel de hoeksteen van het internationaal asielrecht.[9] Het absoluut karakter van art. 3 EVRM verzet zich er bovendien tegen dat staten overgaan tot een uitwijzing zonder voorafgaand het reële risico op schending van art. 3 EVRM beoordeeld te hebben.

Dat het refoulementbeginsel het verbod inhoudt een persoon gedwongen te verwijderen naar een plaats waar hij het risico loopt slachtoffer te worden van een schending van het folterverbod, is vaststaande rechtspraak. Maar de positieve verplichtingen volgend uit het refoulementbeginsel zijn minder éénduidig. De staat heeft in bepaalde gevallen de verplichting iemand toe te laten tot zijn grondgebied en procedures aan te nemen die toestaan te beoordelen of een persoon beschermd moet worden tegen refoulement. Wat de concrete modaliteiten zijn van die procedurele verplichting is minder duidelijk, terwijl de procedure om een mogelijke schending van art. 3 EVRM vast te stellen, essentieel is om de bescherming te verzekeren. Het is op dat vlak dat het geannoteerde arrest de bestaande rechtspraak verheldert en aanvult.

Het EHRM oordeelt dat de bewijslast in eerste instantie op de verzoeker rust in het geval een uitwijzing een schending van het folterverbod kan inhouden. Maar als een staat gewezen wordt op feiten die een persoon kunnen blootstellen aan een risico op een behandeling in strijd met art. 3 EVRM bij uitwijzing, zijn de autoriteiten verplicht om dat risico proprio motu te onderzoeken, ongeacht of de betrokkene ervoor kiest om een verzoek te steunen op die feiten. Dit is het gevolg van het absoluut karakter van de rechten gegarandeerd in art. 3 EVRM en de kwetsbare positie waarin verzoekers om internationale bescherming zich bevinden.[10]

Het EHRM maakt een onderscheid tussen individuele en algemene risico’s die verondersteld worden algemeen bekend te zijn. Volgens de Grote Kamer moet bij een verzoek om internationale bescherming gebaseerd op een individueel risico – in tegenstelling tot een algemeen bekend risico – de verzoeker het risico bewijzen. Als het risico daarentegen voortspruit uit een algemene en welbekende situatie, dienen de autoriteiten op eigen initiatief het risico te onderzoeken.[11] De Belgische autoriteiten onderzochten niet op een systematische en toereikende manier de beschikbare landeninformatie, hoewel die voldoende beschikbaar en bekend was. Geen van de bevelen om het grondgebied te verlaten maakte melding van de algemene mensenrechtensituatie in Soedan, noch van de mogelijke risico’s met betrekking tot art. 3 EVRM. Bovendien maakte de verzoeker zijn bezorgdheden m.b.t. art. 3 EVRM op verschillende momenten over: bij zijn arrestatie, bij het onderhoud met de ambtenaar van het detentiecentrum, en via het document waarin hij aangaf een VIB te willen doen.

Samenwerking met Soedanese autoriteiten

5. Het EHRM oordeelt dat de samenwerking met de Soedanese autoriteiten het risico op een schending van art. 3 EVRM verhoogde. De organisatie van een identificatiemissie in samenwerking met autoriteiten van een herkomstland met als doel reisdocumenten voor diens onderdanen te voorzien, is niet per definitie problematisch volgens het EHRM. Het gebrek aan procedurele garanties leidde ertoe dat dat echter wel het geval was in de geannoteerde zaak. De verzoeker kreeg voorafgaand geen informatie over het onderhoud met de identificatiemissie en werd ter plaatse aan zijn lot overgelaten. Als er al een ambtenaar van de Belgische Dienst Vreemdelingenzaken aanwezig was, bleef deze niet in onmiddellijke nabijheid van de verzoeker gedurende het interview en sprak deze geen Arabisch, de voertaal van het interview.

Effectieve toegang tot internationale bescherming

6. De verzoeker deed oorspronkelijk een VIB maar deed daar later afstand van, omwille van geruchten omtrent de samenwerking met de Soedanese overheid. Hij betoogt in dat kader dat hij geen informatie kreeg over de asielprocedure en beroepsmogelijkheden, of de plicht tot vertrouwelijkheid, in een taal die hij begreep. Pas veel later kreeg hij toegang tot een advocaat en vertaler. Volgens de verzoeker creëerden de Belgische autoriteiten bewust een klimaat van wantrouwen in de hoop Soedanezen te ontraden een VIB te doen.

Deze procedurele tekortkomingen en praktische obstakels die de verzoeker te beurt vielen, leidden er volgens het EHRM toe dat hij geen effectieve toegang kreeg tot de asielprocedure en hem de mogelijkheid ontnomen werd zijn vrees voor te leggen. De weinig consequente procedurele attitude van de verzoeker zijn volgens het EHRM te wijten aan het wantrouwen gecreëerd door de samenwerking met Soedanese autoriteiten. De verzoeker kan daarom niet verweten worden niet te voldoen aan de bewijslast in het kader van de art. 3 EVRM-toets.

Vrijwillige of gedwongen terugkeer

7. Het is betwist tussen de verzoekende en de verwerende partij of er sprake was van een vrijwillige dan wel gedwongen terugkeer. In het geval van een vrijwillige terugkeer verliest de verzoeker slachtofferstatus.

Ongeacht het feit dat verzoeker een vrijwillige terugkeer-document ondertekende, is volgens het EHRM sprake van een gedwongen terugkeer. Het document werd zonder bijstand van een tolk opgesteld in het Engels, hoewel uit andere stukken uit het dossier blijkt dat de verzoeker enkel het Arabisch machtig was. Bovendien maakte de verzoeker het voorwerp uit van een uitvoerbaar bevel om het grondgebied te verlaten, verbleef hij in een gesloten detentiecentrum in afwachting daarvan en volgden de autoriteiten de procedure van een gedwongen terugkeer. De verzoeker werd onder politiebegeleiding naar de luchthaven gebracht zonder de aanwezigheid of zelfs met medeweten van zijn advocaat. Daar werd hij ervan overtuigd de vlucht naar Khartoum te nemen. Uit die feiten kan het EHRM niet afleiden dat de verzoeker op ondubbelzinnige wijze toestemde en dus afstand deed van zijn rechten onder art. 3 EVRM.

Conclusie

8. Het EHRM demonstreert in het geannoteerde arrest zijn standard setting-rol uit te voeren met betrekking tot de procedurele garanties die het onderzoek naar een potentiële schending van het refoulementverbod moeten omkaderen. Belangrijke vragen blijven niettemin onbeantwoord.

Uit het eindrapport van de Commissie Bossuyt, die na de Soedan-affaire aangesteld werd met als doel het Belgisch terugkeerbeleid te evalueren, blijkt dat het voor de Belgische autoriteiten nog steeds onduidelijk is op welk moment een art. 3 EVRM-toets moet gebeuren in het geval van een mogelijke uitwijzing.[12] In het arrest Paposhvili oordeelde het EHRM echter al in 2016 dat de autoriteiten het risico op een schending van het refoulementverbod moeten onderzoeken vooraleer een terugkeerbeslissing te nemen.[13] Het feit dat een beoordeling kan plaatsvinden onmiddellijk voor het uitvoeren van de uitwijzingsbeslissing volstaat volgens het EHRM niet.[14] Het is spijtig dat het EHRM dit niet expliciteert, in het bijzonder waar personen eveneens blootgesteld worden aan een missie uit het land van herkomst.

Kort nadat de feitelijkheden voorwerp van het geannoteerde arrest zich stelden, voerde de Belgische regering het ‘impliciet VIB’ in. Dit betekent dat als er indicaties van een potentiële schending van art. 3 EVRM zijn, maar de betrokkene weigert een VIB te doen, dit in diens naam gebeurt. Het EHRM maakt er gewag van op de hoogte te zijn van deze praktijk en oordeelt dat deze a priori een voldoende onderzoek naar de risico’s inhoudt. Met deze vaststelling obiter dictum, wekt het EHRM de schijn dat een VIB een volledige toets van het refoulementverbod in art. 3 EVRM inhoudt. De voorkeur voor een VIB blijkt verder ook uit het oordeel van het EHRM dat de effectieve toegang tot een VIB had volstaan om de vrees in het kader van art. 3 EVRM voor te leggen. Een VIB heeft inderdaad belangrijke voordelen: niet de Belgische migratieautoriteiten, maar het onafhankelijke Commissariaat Generaal voor de Vluchtelingen en Staatlozen onderzoekt of er redenen zijn om de persoon internationale bescherming toe te kennen. Maar enige voorzichtigheid is aangewezen: in het kader van een VIB wordt onderzocht of de betrokkene in aanmerking komt voor de vluchtelingenstatus of de subsidiaire bescherming. De subsidiaire beschermingstatus correspondeert in grote mate met art. 3 EVRM. Maar personen uitgesloten van de subsidiaire bescherming omwille van het plegen van zware misdaden, personen die een risico lopen op schending van art. 3 EVRM in het kader van een medische problematiek en personen die het risico lopen op schending van art. 8 EVRM, kunnen geen subsidiaire bescherming krijgen, maar vallen wel onder het toepassingsgebied van het non-refoulementsbeginsel.

H. De Vylder
Jurist Vreemdelingenrecht Agentschap Integratie en Inburgering

[1] Vluchtelingenwerk Vlaanderen, ‘Actuele situatie in Noordstation en Maximiliaanpark’, 7 september 2017, https://www.vluchtelingenwerk.be/nieuws/actuele-situatie-in-noordstation-en-maximiliaanpark.

[2] Hand. Kamer Commissie Binnenlandse Zaken, 2017-2018, 4 oktober 2017, 35.

[3] Hand. Kamer Commissie Binnenlandse Zaken, 2017-2018, 17 januari 2018, 36.

[4] J. Bossaert, ‘Teruggestuurde Soedanezen opgepakt en gefolterd bij aankomst’, Het Laatste Nieuws 20 december 2017.

[5] Vluchtelingenwerk Vlaanderen, 11.11.11, ‘Gezamenlijke reactie: NGO’s baren zich ernstige zorgen bij getuigenissen over gefolterde Soedanezen’, 20 december 2017, https://www.vluchtelingenwerk.be/nieuws/gezamenlijke-reactie-ngos-ernstige-zorgen-bij-getuigenissen-over-gefolterde-soedanezen.

[6] Hand. Kamer Commissie Binnenlandse Zaken, 2017-2018, 9 februari 2018, 7.

[7] Voor een uitvoerige bespreking van het impliciet VIB: H. De Vylder en P. Van Roeyen, ‘Het impliciet verzoek om internationale bescherming’, 2 TVR (2019), 120 e.v.

[8] Hirsi Jamaa t. Italië, EHRM 23 februari 2012, nr. 27765/09, ECLI:CE:ECHR:2012:0223JUD002776509, JV 2012/171 m.nt. Zieck, «EHRC» 2012/91 m.nt. Terlouw en Pankratz, par. 133.

[9] Art. 33 Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen van 28 juli 1951.

[10] F.G. t. Zweden, EHRM (GK) 23 maart 2016, nr. 43611/11, ECLI:CE:ECHR:2016:0323JUD004361111, «EHRC» 2016/131 m.nt. Den Heijer, par. 127.

[11] Ibid, par. 126.

[12] Commissie Bossuyt, ‘Eindverslag van de Commissie voor de evaluatie van het beleid inzake de vrijwillige terugkeer en de gedwongen verwijdering van vreemdelingen’, 2020, https://www.aigpol.be/sites/aigpol/files/attachments/Eindverslag%20van%20de%20Commissie%20Bossuyt%20-%20September%202020_0.pdf, p. 33.  

[13] F.G. t. Zweden, EHRM (GK) 23 maart 2016, nr. 43611/11, ECLI:CE:ECHR:2016:0323JUD004361111, «EHRC» 2016/131 m.nt. Den Heijer. par. 115.

[14] Paposhvili t. België, EHRM (GK) 13 december 2016, nr. 41738/10, ECLI:CE:ECHR:2016:1213JUD004173810, «EHRC» 2017/63 m.nt. Den Heijer, par. 202.