Political Party ‘Patria’ t. Moldavië (EHRM nr. 5113/15) – Hoe moet rechter oordelen als politieke partij van verkiezingen wordt uitgesloten?

1. Moldavië is het armste land van Europa, en het heeft een ingewikkelde en wisselvallige politieke geschiedenis.[1] Met een bevolking van rond de 3,5 miljoen mensen (het EHRM ging uit van 3,8 miljoen in het arrest Tănase, maar het CIA Factbook 2020 gaat uit van 3,3 miljoen)[2] heeft het land een politiek stelsel dat in juridische zin gebaseerd is op de grondwet, met een eenkamerparlement met 101 zetels. Het kiesstelsel is een combinatie van een enkelvoudig districtenstelsel (voor 51 van de 101 parlementszetels) en een gesloten lijstenstelsel waarbij het hele land één district is (de overige 50 parlementszetels). Er zijn tientallen politieke partijen, die lang niet allemaal in het parlement vertegenwoordigd zijn. Momenteel (2020) zijn er zes parlementaire fracties. De politieke partij Patria, klager in de hier besproken procedure, haalde bij de parlementsverkiezingen van 2019 met 34 kandidaten in totaal 1.033 stemmen (= 0,07 %).[3]

2. Het geschil in de onderhavige zaak betreft de uitsluiting van de verkiezingen van 2014. Die uitsluiting vond plaats vlak voor de verkiezingsdag. Zij werd uitgesproken door het Hooggerechtshof van Moldavië, dat een beroep verwierp tegen de uitspraak van het Hof van Beroep, twee dagen eerder. ‘Patria’ werd beschuldigd van schending van de regels over campagnefinanciering. De politie had onderzoek ingesteld naar een schenking die de Russische zakenman Usatîi had gedaan aan de partij. Deze Usatîi had eerder al geprobeerd om met andere door hem opgericht partijen mee te doen aan de verkiezingen. Uiteindelijk probeerde hij dit via ‘Patria’.

3. De verwikkelingen in deze zaak kunnen vermoedelijk – al blijkt dit niet duidelijk uit het arrest van het EHRM – niet los worden gezien van de spanningen in Moldavië rond de invloed van Rusland. Geopolitieke overwegingen kunnen altijd relevant zijn voor binnenlandse politiek, en zeker in Moldavië ligt dit voor de hand omdat het land aan de ene kant grenst aan EU-lidstaat Roemenië, en aan de andere kant aan Oekraïne. Bovendien is in het oostelijk deel (Transnistrië) een – kleine[4] – onafhankelijke republiek uitgeroepen. Het oostelijk deel van het land bevindt zich in de Russische invloedssfeer, hetgeen onder andere bij het EHRM in Straatsburg geleid heeft tot een aantal arresten waarin zowel Moldavië als Rusland zich moesten verweren tegen klachten. Er is een opmerkelijk groot aantal arresten in zaken tegen Moldavië gewezen, bijna net zoveel als tegen het Verenigd Koninkrijk, meer dan tegen Duitsland en aanzienlijk meer dan tegen Nederland, en in dat grote aantal arresten is een flink percentage aan schendingen van het EVRM vastgesteld (in 385 van de 441 arresten).[5]

Moldavië wordt vandaag de dag nog door nationalistische Roemenen als deel van Roemenië beschouwd. Nog in 2009 stelde Roemenië een fusie met Moldavië voor, maar die werd door de communistische president Voronin afgewezen.[6] Dat de Russen het oostelijk deel van Moldavië als behorend tot het Russisch invloedsgebied beschouwen is niet nieuw: in de tijd dat de vorstendommen Wallachië en Moldavië nog vazalstaten van het Ottomaanse Rijk waren, werden zij al zes keer voor kortere of langere tijd door het Russische Rijk bezet.[7] In dat opzicht is (het oostelijk deel van) Moldavië enigszins vergelijkbaar in status met de Krim, ooit deel van het Ottomaanse Rijk, later van het Russische Rijk, daarna ingelijfd door Oekraïne en nu weer door Rusland. Het logo van de partij Patria toont geel-rode kleuren en het woord Patria in Romeinse en ‘Rodina’ in Cyrillische letters; ‘Rodina’ is het Russische woord voor ‘vaderland’. De Patria-zaak is alleen te begrijpen tegen de achtergrond van deze geopolitieke complexiteit.

4. De kern van het arrest is te vinden in par. 37 en 38, en luidt dat de Moldavische gerechten die over de Patria-zaak hebben geoordeeld, zich eigenlijk niet serieus in de klacht over de besteding van de gelden hebben verdiept. Daarin ziet het Hof een schending van de maatstaven die voortvloeien uit art. 3 EP EVRM: ‘37. Besides the lack of substantiation of the allegations against the applicant party, the Court notes that the applicant party was not afforded sufficient procedural safeguards against arbitrariness. […] The courts disregarded all the pertinent arguments brought by the applicant party and accepted without hesitation what appeared to be unsubstantiated accusations against it. 38. The foregoing considerations are sufficient to enable the Court to conclude that the interference with the applicants’ electoral rights fell short of the standards required by Article 3 of Protocol No. 1. In particular, the applicant party’s disqualification from participating in the elections was not based on sufficient and relevant evidence, the procedures of the electoral commission and the domestic courts did not afford the applicant party sufficient guarantees against arbitrariness, and the domestic authorities’ decisions lacked reasoning and were thus arbitrary.’

5. Daarmee is – voorzover ik kan zien – weer een nieuw takje aan het struikgewas van de jurisprudentie op art. 3 EP EVRM gegroeid: uit de algemene doelstellingen van het EVRM – bescherming van de democratische rechtsstaat – vloeit voort dat er geen willekeurige en disproportionele uitoefening van overheidsgezag mag zijn. In casu is die er wel, omdat de tot beoordeling bevoegde overheidsinstanties – het Gerechtshof van Chisinau en het Hooggerechtshof – zijn tekortgeschoten in de toepassing van het verbod van willekeur en het verbod van onevenredigheid. Dat is een vorm van procedurele toetsing die dicht aanligt tegen wat Gerards in haar typologie van varianten van procedurele toetsing bespreekt onder ‘negatieve’ procedurele toetsing van oordelen van nationale gerechten.[8] Het lijkt alsof het Hof wil zeggen: daarmee is de rechtsstatelijkheid in de kern aangetast, en dat kan niet in overeenstemming zijn met art. 3 EP EVRM. Tegelijk is het goed mogelijk dat haastwerk hier een rol heeft gespeeld. Als de beschuldiging tegen ‘Patria’ eerder naar voren was gekomen, was er waarschijnlijk meer gelegenheid voor de rechter geweest om hier uitgebreider naar te kijken. In die zin lijkt in dit geval procedurele toetsing door het EHRM niet een vorm van ‘vermijdingsstrategie’,[9] maar de enige mogelijkheid om de nationale besluitvorming tegen het licht van het EVRM te houden. In hoeverre politieke overwegingen voor politie en kiescommissie een rol hebben gespeeld in de complexe politieke context van Moldavië is niet uit het arrest af te leiden. Angelika Nussberger heeft er terecht op gewezen dat de kwaliteit van de nationale besluitvorming voor het EHRM soms moeilijk te beoordelen is.[10]

Roel de Lange
Emeritus hoogleraar Staatsrecht en vergelijkend staatsrecht Erasmus Universiteit Rotterdam

[1] Een zeer beknopte versie is te vinden in par. 11-28 van het arrest Tănase t. Moldavië, EHRM (GK) 27 april 2010, nr. 7/08, ECLI:CE:ECHR:2020:0427JUD00000708, «EHRC» 2010/74 m.nt. Broeksteeg.

[2] Tănase t. Moldavië, par. 26; www.centralintelligenceagency > Factbook > Moldova [geraadpleegd 12.10.2020].

[3] www.alegeri.md: Partidul Patria la alegerile parlementare din 2019 [De Patria Partij bij de parlementsverkiezingen van 2019].

[4] Volgens K. Althoetmar, Moldau, Land der Verbannten, p. 1 is dit deel niet groter dan Luxemburg, Andorra en Liechtenstein bij elkaar, dat is minder dan 10% van het oppervlak van Moldavië.

[5] Violations by Article and by State, te vinden via echr.coe.int > statistics.

[6] D. Bechev, Rival Power. Russia in Southeast Europe, New Haven/Londen: Yale University Press 2017, p. 101.

[7] Bechev 2017, p. 88-89. Zie over constitutionele aspecten hiervan C. Ionescu, Romania, in: L. Besselink e.a. (red.), Constitutional Law of EU Member States, Deventer: Kluwer 2014, p. 1351-1425 (1353-1355).

[8] J.H. Gerards, ‘Procedural Review by the ECtHR: A Typology’, in: J.H. Gerards en E. Brems (red.), Procedural Review in European Human Rights Cases, Cambridge: Cambridge University Press 2017, p. 127-160 (154-155).

[9] J.H. Gerards, ‘Rechterlijke (toetsing van) belangenafwegingen’, in: N.S. Efthymiou e.a. (red.), De vele facetten van het staatsrecht, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2020, p. 225-246 (234-236).

[10] A. Nussberger, ‘Procedural Review by the ECHR: View from the Court’, in: Gerards & Brems 2017 (zie noot 9), p. 161-176 (167-169).