S.M. t. Kroatië (EHRM (GK), nr. 60561/14) – Gedwongen prostitutie en de verplichtingen van staten onder art. 4 EVRM

1. De rechtspraak op het gebied van art. 4 EVRM is schaars. Hoewel het EHRM staten al vaker heeft veroordeeld voor het schenden van het verbod van slavernij en dwangarbeid,[1] is dit de eerste keer dat de Grote Kamer tot een dergelijk oordeel komt. De Grote Kamer van het EHRM grijpt de gelegenheid aan om meer duidelijkheid te verschaffen over de reikwijdte van het mensenrecht. Het gaat in op de betekenis van de concepten slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid in art. 4 EVRM lid 1 en 2. Voorts buigt het zich over de vraag in hoeverre mensenhandel en gedwongen prostitutie onder het bereik van de bepaling vallen. Als laatste richt het Hof zich op de positieve verplichtingen van staten onder art. 4 EVRM. In deze noot ga ik eerst in op de materiële uitleg over de bepaling en vervolgens op de positieve verplichtingen.

2. Voortbouwend op eerdere jurisprudentie verwijst het EHRM voor de definitie van slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid naar het Verdrag inzake slavernij uit 1926, het Aanvullende Verdrag inzake de afschaffing van de slavernij, slavenhandel en instituties en praktijken vergelijkbaar met slavernij uit 1956 en Verdrag van de International Labour Organisation inzake Gedwongen Arbeid uit 1930.[2] Slavernij betreft “de status of conditie van een persoon wiens eigendomsrecht hetzij in volle omvang, hetzij in beperkte mate wordt uitgeoefend door een ander”.[3] Deze uitleg verwijst naar de traditionele sla­vernij zoals die in de negentiende eeuw aanwezig was, maar tegenwoordig nauwelijks voorkomt. Het onderscheidende element van mo­derne slavernij is niet meer het rechtens bezit van, maar de praktische con­trole over een ander individu.[4] Het is jammer dat zeer ernstige vormen van hedendaagse uitbuiting met deze uitleg niet kunnen worden gekwalificeerd als slavernij en daarmee de grofste schending van art. 4 EVRM.

3. Dienstbaarheid heeft betrekking op serieuze vormen van het ontkennen van de vrijheid. De serf heeft de verplichting te werken én leven op andermans eigendom zonder dat hij de moge­lijkheid heeft deze situatie te veranderen. Het Hof beschouwt dienstbaarheid als een verzwaarde vorm van gedwongen arbeid. Gedwongen arbeid betreft voorts 1) onvrijwillige arbeid die 2) onder dreiging van straf wordt verricht.[5] Het dreigen met een straf kan op verschillende wijzen geschieden. Dat kan door middel van fysiek geweld, maar het kan ook subtielere vormen aannemen van psychologische aard, zoals de dreiging een slachtoffer aan te klagen bij de overheid wanneer zijn arbeidsstatus illegaal is.[6] Dat van tevoren is ingestemd met de verrichte arbeid, hoeft het bewijzen van gedwongen arbeid niet in de weg te staan. Door te dreigen met een straf, kan een reële keuzemogelijkheid ontbreken. Als een werkgever misbruik maakt van zijn macht of van een kwetsbare positie van een werknemer om deze te exploiteren, kan dat afbreuk doen aan het vrijwillige karakter waarmee de werknemer zijn diensten aanvangt. Of een persoon zich vrijwillig aanbiedt voor zijn werk is uiteindelijk een feitelijke kwestie die moet worden onderzocht in het licht van alle relevante omstandigheden van een zaak.[7]

4. Het Hof had het onvrijwillige karakter van de gedwongen arbeid mijns inziens duidelijker mogen afbakenen. Uit eerdere jurisprudentie valt op te maken dat de onvrijwillige arbeid kan worden aangetoond als de arbeid een disproportionele last met zich brengt gelet op de aard, omstandigheden, hoeveelheid en beloning van het werk.[8] Werkzaamheden die geen zware be­lasting opleveren en redelijkerwijs verwacht mogen worden van mensen, bij­voorbeeld omdat zij met elkaar een huishouden delen of omdat zij een bepaal­de positie in de samenleving genieten (met daaraan verbonden nadelen én voordelen), vielen – onder de voorgaande rechtspraak – niet onder de onvrijwillige arbeid.[9] Het Hof had wat dat betreft ook in zijn huidige uitleg mogen benadrukken dat een serieuze wanverhou­ding tussen de voor- en nadelen van arbeid kan duiden op gedwongen arbeid ondanks eventuele instemming.[10] Bij de uitleg van het begrip gedwongen prostitutie blijkt echter wel dat de notie van het verbod op gedwongen arbeid het doel heeft bescherming te bieden tegen gevallen van ernstige uitbuiting.[11] Het Hof nuanceert dit vervolgens enigszins door te benadrukken dat dwang subtiele vormen van dwanggedrag omvat. Het verwijst dan weer terug naar de onder punt 2 geplaatste overwegingen, maar ook naar rapporten van de ILO.[12] Het had meer voor de hand gelegen deze opmerkingen aansluitend te plaatsen bij de uitwerking van de definitie van art. 4 lid 2 EVRM. Maar de opmerkingen zijn niettemin een welkome aanvulling omdat het de reikwijdte enigszins lijkt in te perken.

5. Hoewel mensenhandel niet expliciet wordt genoemd in art. 4 EVRM, heeft het EHRM in Rantsev al geoordeeld dat het onder de reikwijdte van het artikel valt.[13] De kritiek op die uitspraak was onder meer dat niet duidelijk is op welke manier mensenhandel zich verhoudt tot het verbod op slavernij en gedwongen arbeid.[14] Het Hof tracht aan die kritiek tegemoet te komen in de voorliggende uitspraak door te oordelen dat mensenhandel alleen onder het bereik van art. 4 EVRM kan worden gebracht indien alle elementen van mensenhandel zoals gedefinieerd in het VN-Protocol mensenhandel en het RvE-Verdrag mensenhandel aanwezig zijn (een wervingsactie, beïnvloedingsmiddelen en het oogmerk van uitbuiting). De mensenhandel betreft voorts zowel de nationale als de transnationale handel ongeacht of deze al dan niet verband houdt met de georganiseerde misdaad. Het Hof sluit tot slot niet uit dat een bepaalde gedraging in verband met mensenhandel ook een probleem kan opleveren in het kader van een andere bepaling van het EVRM (bijvoorbeeld art. 3 EVRM).[15]

6. Het EHRM heeft door zijn interpretatie het bereik van art. 4 EVRM vergroot. Mensenhandel omvat meer dan slavernij, dienstbaarheid en gedwon­gen arbeid. Ook de rekruteringsfase voorafgaand aan deze praktijken betreft mensenhandel. Bovendien is de component uitbuiting niet beperkt tot si­tuaties van slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid (die praktijken vallen er immers ‘ten minste’ onder). Het is door deze benadering niet nodig de gedraging in verschillende zwaarte te classificeren als slavernij, dienstbaarheid of gedwongen arbeid. Daarmee wordt voorbijgegaan aan het verschil in ernst van de mensenrechtenschending. Gedwongen arbeid betreft een minder ernstige inbreuk op de persoonlijke vrijheid dan slavernij en dienstbaarheid. Voorts geldt voor slavernij en dienstbaarheid een derogatieverbod (art. 15 lid 2 EVRM). Het EHRM had de reikwijdte van de verbodsbepaling niet hoeven op te rekken. Het had kunnen oordelen dat bepaalde vormen van mensenhandel (ik zou zelfs zeggen vanzelfsprekend) slavernij, dienstbaarheid of gedwongen arbeid betreffen. Het Hof had vervolgens de zaak kunnen beslissen op basis van de uitdrukkelijke verbodsbepaling van art. 4 EVRM en de afzonderlijke gedragingen in het licht van de huidige tijd kunnen lezen.[16] Op die manier zou de structuur van art. 4 EVRM zijn behouden, zou het verschil in ernst van de mensenrechtenschendingen worden onderstreept, en zou het artikel eveneens bescherming bieden tegen hedendaagse vormen van mensenhandel.[17]

7. Met betrekking tot gedwongen prostitutie wijst het Hof in eerste instantie op de gevoeligheid van de verschillende visies binnen de lidstaten. In de ene lidstaat is het brengen tot prostitutie als zodanig strafbaar gesteld, in de andere lidstaat is alleen de gedwongen variant gecriminaliseerd. Het Hof acht het niet relevant in het debat te treden of prostitutie op zichzelf strijdig is met het verdrag, maar bevestigt het oordeel dat gedwongen prostitutie onder het verbod van gedwongen arbeid valt.[18] Gedwongen prostitutie kan tevens een vorm van mensenhandel betreffen en het kan onder omstandigheden ook worden gezien als een vorm van slavernij of dienstbaarheid. Hoe dan ook valt gedwongen prostitutie dus onder de werkingssfeer van art. 4 EVRM. Of sprake is van gedwongen prostitutie betreft een feitelijke vraag die moet worden onderzocht in het licht van alle relevante omstandigheden. Daarbij wijst het Hof weer terug naar zijn eerdere overwegingen omtrent verschillende (minder en meer subtiele) vormen van dwang. Dat het Hof niet treedt in de discussie over de legalisering van prostitutie is te begrijpen, maar het is een gemiste kans dat het EHRM niet nadrukkelijker ingaat op de definitie van deze vorm van seksuele uitbuiting en hoe dit zich verhoudt tot het kader van art. 4 EVRM.[19] Mensenhandel en gedwongen prostitutie lijken door deze uitleg ook te worden benaderd als twee verschillende concepten, terwijl deze vormen van uitbuiting onder een hedendaagse uitleg van slavernij, dienstbaarheid of gedwongen arbeid hadden kunnen worden gebracht. De gewenste en beoogde helderheid die de Grote Kamer had kunnen geven over de materiële betekenis van het artikel blijft daardoor mijns inziens beperkt.

8. Het Hof gaat vervolgens in op de positieve verplichtingen die staten hebben teneinde het mensenrecht na te leven.[20] Wederom voortbordurend op eerdere rechtspraak stelt het Hof dat staten 1) de plicht hebben te voorzien in een wettelijk administratief en strafrechtelijk kader waarin mensenhandel wordt verboden en strafbaar gesteld; 2) de plicht hebben onder bepaalde omstandigheden operationele maatregelen te nemen om de slachtoffers of potentiële slachtoffers van mensenhandel te beschermen; en 3) een procedurele verplichting hebben om situaties van mogelijke mensenhandel te onderzoeken. Het valt op dat het EHRM in dit arrest de positieve verplichtingen alleen relateert aan mensenhandel. Uit eerdere jurisprudentie blijkt dat staten tevens de positieve verplichting hebben dienstbaarheid en gedwongen arbeid effectief strafbaar te stellen.[21] Ik ga er van uit dat die positieve verplichting ook nog steeds geldt.

9. Onderhavige casus betreft de vraag of Kroatië de derde verplichting genoemd onder punt 8 is nagekomen. Het Hof oordeelt van niet. Hoewel de Kroatische autoriteiten direct in actie zijn gekomen na de aangifte van klaagster over mensenhandel, was het strafrechtelijk onderzoek gebrekkig doordat de nationale autoriteiten naast de verdachte en klaagster, slechts één vriendin van klaagster als getuige hebben gehoord. Het had in casu erg voor de hand gelegen dat de Facebookcontacten tussen verdachte en klaagster waren nagegaan. Verder zijn andere ogenschijnlijk belangrijke getuigen buiten beeld gebleven. De ouders van klaagster, de vriend van de moeder, de flateigenaar en de buren van klaagster zijn in het hele proces niet gehoord, terwijl zij mogelijk meer informatie hadden kunnen geven over de werving en eventuele dwang door verdachte.[22] Het Hof betrekt in dit opzicht ook de positie van GRETA (Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings) en andere internationale instituties die het belang van effectief onderzoek naar mensenhandel en de noodzaak tot verificatie van verklaringen van het slachtoffer aan de hand van ander bewijsmateriaal benadrukken.

10. Het verrichten van adequaat onderzoek betreft zoals andere positieve verplichtingen een inspanningsverplichting en geen resultaatverplichting. Kroatië heeft actie ondernomen, maar het was te weinig. In zekere zin wordt de lidstaat echter wel aangesproken op de vrijspraak en neigt de uitspraak naar ‘scorebordrechtspraak’.[23] Tegen deze achtergrond zal meespelen dat Kroatië in 2016 in het tweede evaluatierapport opnieuw door de GRETA op de vingers is getikt en dat GRETA er op aan heeft gedrongen dat de Kroatische autoriteiten een pro-actiever onderzoeksbeleid dienen te voeren teneinde slachtoffers van mensenhandel te identificeren.[24] Het helpt niet als na duidelijke signalen van mensenhandel zo minimaal onderzoek wordt verricht, dan kom je nooit aan het minimum vereiste bewijsmateriaal voor een veroordeling van de verdachte.

11. Het Hof benadrukt dat onderzoek niet afhankelijk moet zijn van het initiatief van het slachtoffer, maar dat staten moeten optreden zodra de kwestie onder hun aandacht wordt gebracht.[25] Toch blijft ongewis wat van staten nu precies wordt verwacht. Het Hof verwijst met betrekking tot deze positieve verplichting naar de uitgebreide jurisprudentie onder art. 2 en 3 EVRM. Maar het verschil is dat in het geval van art. 2 EVRM onderzoek moet volgen omdat sprake is van een overleden persoon, en bij art. 3 EVRM foltering dan wel onmenselijke behandeling aan de orde is. Een signaal dat een schending van art. 4 EVRM aan de hand is, ligt in de regel veel subtieler. Zeker omdat het EHRM ook mensenhandel onder het bereik van de bepaling heeft gebracht en het artikel niet duidelijk afbakent. Moet de politie bij een jonge prostituee die een ‘relatie’ heeft met een oudere man altijd onderzoek doen omdat mogelijk sprake is van gedwongen prostitutie? Hoe uitgebreid moet dat onderzoek dan zijn?[26] Wat is vervolgens de verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie? Hoe zit dat bij vormen van overige uitbuiting? Moeten situaties van slecht werkgeverschap standaard aan een strafrechtelijk onderzoek worden onderworpen omdat mogelijk sprake is van mensenhandel?

12. Wereldwijd schat de ILO in 2017 het aantal slachtoffers van mensenhandel op 40,3 miljoen. Het aantal geschatte slachtoffers van gedwongen seksuele uitbuiting betreft 4,8 miljoen.[27] Het betreft aldus een omvangrijk en serieus probleem in onze maatschappij waarbij de persoonlijke vrijheid van individuen in het geding is. In dat kader valt de uitspraak van het Hof zeker toe te juichen. Staten worden gedwongen al bij signalen van mensenhandel (dus ook al gedurende de rekruteringsfase) actief op te treden. Het is evenwel een gemiste kans dat het Hof – juist gelet op de kritiek over de reikwijdte van art. 4 EVRM – slechts beperkt helderheid verschaft over de materiële betekenis van het mensenrecht. De positieve verplichtingen van staten om mensenhandel en gedwongen prostitutie te bestrijden, gaan ver. Waar het EVRM oorspronkelijk is ontworpen zich te onthouden van mensenrechtenschendingen (in dit geval slavernij, dienstbaarheid en gedwongen arbeid), wordt verplicht tot actief en effectief optreden ter preventie en bestraffing van mogelijke handel of uitbuiting door burgers onderling. De vrijheid van lidstaten zelf prioriteiten te stellen inzake het strafrechtelijk vervolgingsbeleid wordt beperkt. Tegelijkertijd blijft enigszins ongewis hoe staten precies invulling dienen te geven aan de positieve verplichtingen en laat de beoogde duidelijkheid ook op dit punt te wensen over.

S.M.A. Lestrade
universitair docent straf(proces)recht Radboud Universiteit Nijmegen

[1] Zie onder meer Rantsev t. Cyprus en Rusland, EHRM 7 januari 2010, nr. 25965/04, ECLI:CE:ECHR:2010:0107JUD002596504, NJCM 2015/5 m.nt. Boot en «EHRC» 2010/29 m.nt. Timmer; Siliadin t. Frankrijk, EHRM 26 juli 2005, nr. 73316/01, ECLI:CE:ECHR:2005:0726JUD007331601, «EHRC» 2005/103 m.nt. Van der Velde, JV 2005/425 m.nt. Lawson.

[2] Zie onder andere Van der Mussele t. België, EHRM 23 november 1983, nr. 8919/80, ECLI:CE:ECHR:1983:1123JUD000891980; Siliadin t. Frankrijk, EHRM 26 juli 2005, nr. 73316/01, ECLI:CE:ECHR:2005:0726JUD007331601, «EHRC» 2005/103 m.nt. Van der Velde, JV 2005/425 m.nt. Lawson; C.N. en V. t. Frankrijk, EHRM 11 oktober 2012, nr. 67724/09, ECLI:CE:ECHR:2012:1011JUD006772409, «EHRC» 2013/54 m.nt. Barentsen; Stummer t. Austria, EHRM (GK) 7 juli 2011, nr. 37452/02, ECLI:CE:ECHR:2011:0707JUD003745202, «EHRC» 2011/136 m.nt. Barentsen; Chowdury e.a. t. Griekenland, EHRM 30 maart 2017, nr. 21884/15, ECLI:CE:ECHR:2017:0330JUD002188415, «EHRC» 2017/123 m.nt. Barentsen.

[3] Convention to Suppress the Slave Trade and Slavery, 25 september 1926, United Nations, Treaty Series, vol. 212, nr. 2861. Nederlandse vertaling Stb. 1928, 26.

[4] K. Bales. New Slavery. A Reference Handbook (Contemporary World Issues), Santa Barbara: ABC-CLIO 2000, p. 2. Zie ook S.M.A. Lestrade, ´De reikwijdte van artikel 4 EVRM en wederzijds voordelige uitbuiting´, NTM-NJCMBull. 2018/46, p. 591-605.

[5] Art. 2 van Convention concerning Forced or Compulsory Labour, Genève, 28 juni 1930, ILO Convention nr. 29 verwijst naar “elke arbeid of dienst die van een persoon wordt vereist onder dreiging van een straf en waarvoor de persoon zich niet uit vrije wil beschikbaar heeft gesteld”.

[6] Zie par. 284.

[7] Zie par. 285.

[8] C.N. en V. t. Frankrijk, EHRM 11 oktober 2012, nr. 67724/09, ECLI:CE:ECHR:2012:1011JUD006772409, «EHRC» 2013/54 m.nt. Barentsen; Steindel t. Duitsland, EHRM 14 september 2010 (ontv.besl.), nr. 29878/07, ECLI:CE:ECHR:2010:0914DEC002987807, «EHRC» 2011/27 m.nt. Barentsen; Chowdury e.a. t. Griekenland, EHRM 30 maart 2017, nr. 21884/15, ECLI:CE:ECHR:2017:0330JUD002188415, «EHRC» 2017/123 m.nt. Barentsen.

[9] Zie bijvoorbeeld Van der Mussele t. België, EHRM 23 november 1983, nr. 8919/80, ECLI:CE:ECHR:1983:1123JUD000891980; C.N. en V. t. Frankrijk, EHRM 11 oktober 2012, nr. 67724/09, ECLI:CE:ECHR:2012:1011JUD006772409, «EHRC» 2013/54 m.nt. Barentsen.

[10] Zie over deze definities ook mijn artikel S.M.A. Lestrade, ´De reikwijdte van artikel 4 EVRM en wederzijds voordelige uitbuiting´, NTM-NJCMBull. 2018/46, p. 591-605.

[11] Zie par. 300.

[12] ILO 2016, Standards on Forced Labour: the New Protocol and Recommendation at a glance, p. 5; Indicators of the ILO’s Special Action Programme to Combat Forced Labour has devised eleven indicators of forced labour; ILO 2005, Human Trafficking and Forced Labour Exploitation: Guidance for Legislation and Law Enforcement, p. 19-21. Zie par. 301.

[13] Rantsev t. Cyprus en Rusland, EHRM 7 januari 2010, nr. 25965/04, ECLI:CE:ECHR:2010:0107JUD002596504, NJCM 2015/5 m.nt. Boot en «EHRC» 2010/29 m.nt. Timmer.

[14] S.M.A. Lestrade, De strafbaarstelling van arbeidsuitbuiting in Nederland. Een toetsing op basis van internationale en Europese mensenrechten, anti-mensenhandelregelgeving en de grondslagen van het strafrecht (diss. Nijmegen), Deventer: Wolters Kluwer 2018, p. 226 en V. Stoyanova, ‘Dancing on the Borders of Article 4: Human Trafficking and the European Court of Human Rights in the Rantsev Case’, Netherlands Quarterly of Human Rights 2012/30-2, p. 174-194.

[15] Zie par. 296 en 297.

[16] S.M.A. Lestrade, ´De reikwijdte van artikel 4 EVRM en wederzijds voordelige uitbuiting´, NTM-NJCMBull. 2018/46, p. 591-605 en V. Stoyanova, ‘Dancing on the Borders of Article 4: Human Trafficking and the European Court of Human Rights in the Rantsev Case’, Netherlands Quarterly of Human Rights 2012/30-2, p. 174-194.

[17] Zie ook mijn noot in C.N. t. Verenigd Koninkrijk, EHRM 13 november 2012, nr. 4239/08, ECLI:CE:ECHR:2012:1113JUD000423908, «EHRC» 2013/73 onder punt 5.

[18] Zie par. 289-300.

[19] Zie ook negatief over het gebrek aan het verschaffen van duidelijkheid over conceptuele betekenis van mensenhandel en gedwongen prostitutie in relatie tot art. 4 EVRM  in hun concurring opinion rechters O’Leary en Ravarani onder punt 2 en rechter Serghides in zijn concurring opinion.

[20] Zie par. 304 e.v.

[21] C.N. t. Verenigd Koninkrijk, EHRM 13 november 2012, nr. 4239/08, ECLI:CE:ECHR:2012:1113JUD000423908, «EHRC» 2013/73 m.nt. Lestrade; Siliadin t. Frankrijk, EHRM 26 juli 2005, nr. 73316/01, ECLI:CE:ECHR:2005:0726JUD007331601, «EHRC» 2005/103 m.nt. Van der Velde, JV 2005/425 m.nt. Lawson.

[22] Zie par. 337-342. Overigens oordeelt rechter Turković in zijn concurring opinion dat het een gemiste kans is dat het Hof niet meer algemeen is ingegaan op de positieve verplichtingen gedurende de onderzoeksfase, maar ook gedurende het proces ter terechtzitting.

[23] Zie ook Barentsen onder punt 8 in zijn noot bij Chowdury e.a. t. Griekenland, EHRM 30 maart 2017, nr. 21884/15, ECLI:CE:ECHR:2017:0330JUD002188415, «EHRC» 2017/123.

[24] Zie par. 172.

[25] Zie par. 314.

[26] Zie in dit kader ook het bezwaar van rechters O’Leary en Ravarani in hun concurring opinion onder punt 3.

[27] ILO, Global Estimates of Modern Slavery: Forced Labour and Forced Marriage, Genève: september 2017.