Ghoumid e.a. t. Frankrijk (EHRM, nr. 52273/16 e.v.) – Intrekking nationaliteit na terrorismeveroordeling geen schending artikel 8 EVRM

Inleiding

1. In deze zaak toetst het EHRM een beslissing tot ontneming van de nationaliteit na een veroordeling wegens deelname aan de voorbereiding van terroristische activiteiten aan art. 8 EVRM en aan de ne bis in idem-regel in art. 4 van het Zevende Protocol. Het Hof oordeelt dat de ontneming geen onevenredige inbreuk op het privéleven van de veroordeelden vormde, gezien de ernst van de strafbare feiten, die gedurende vele jaren werden begaan, bovendien kort nadat de betrokkenen waren genaturaliseerd of terwijl hun naturalisatieprocedure nog liep. De intrekkingsprocedure was niet arbitrair. Verder oordeelt het Hof dat de ontneming van de nationaliteit geen strafrechtelijke sanctie als bedoeld in art. 4 Zevende Protocol is. De ne bis in idem-regel is daarom niet van toepassing.

Feiten en procedures

2. De zaak betreft vijf Franse staatsburgers, waarvan er vier ook de Marokkaanse nationaliteit hebben. De vijfde bezit ook de Turkse nationaliteit. Ze zijn in 2007 veroordeeld tot gevangenisstraffen van zes tot acht jaar voor deelname aan een criminele organisatie gericht op het begaan van terroristische daden. Hun strafbare activiteiten werden gedurende tien jaar (1995-2004) uitgevoerd en bestonden uit het verlenen van financiële en logistieke steun aan de GICM, de Groupe islamiste combattant marocain. Deze GCIM was nauw betrokken bij de aanslagen in Casablanca in mei 2003 waarbij 40 mensen om het leven kwamen en meer dan honderd mensen gewond raakten. Twee van de vijf mannen zijn in Frankrijk geboren, de andere drie in Marokko. Vier verkregen de Franse nationaliteit door het afleggen van een verklaring, de vijfde werd samen met zijn ouders genaturaliseerd. Na hun vrijlating in 2009 en 2010 verblijven ze in Frankrijk.

3. In april 2015, enkele maanden na de dodelijke aanslag op de redactie van Charlie Hebdo, bericht de minister van Binnenlandse Zaken de vijf mannen over zijn voornemen hun Franse nationaliteit te ontnemen met toepassing van de artt. 25 en 25-1 Code Civile (déchéance de nationalité) op grond van de veroordeling uit 2007. Nadat de betrokkenen hun standpunt over dat voornemen kenbaar hebben gemaakt en de Conseil d’Etat het wettelijk voorgeschreven advies heeft uitgebracht, tekent de Franse premier in oktober 2015 de intrekkingsdecreten. De minister van Binnenlandse Zaken maakt dat de dag voor de intrekking bekend in de Assemblée Nationale (par. 11-12 en 30). Het verzoek om een voorlopige voorziening tegen die decreten wordt door de Conseil d’Etat afgewezen. Ook de vervolgens ingediende verzoeken om de beslissingen te vernietigen worden verworpen.

4. In september 2016 worden de klachten van de vijf mannen in Straatsburg ingediend. In die maand worden twee van hen gehoord door de Commission d’Expulsion die positief adviseert over hun uitzetting. Tot daadwerkelijk uitzetting was het echter nog niet gekomen (par. 49). Alle vijf hebben een verblijfsvergunning voor verblijf bij hun gezinnen aangevraagd. Op die aanvragen is nog niet beslist. Wel beschikken ze over de schriftelijke bevestiging van de indiening die elke drie maanden moet worden verlengd. Op die basis is hun verblijf in Frankrijk rechtmatig en mogen ze ook werken (par. 33 en 39). Waarschijnlijk is uitzetting naar Marokko niet mogelijk gezien het risico dat hen daar een met art. 3 EVRM strijdige behandeling wacht. Dat risico wordt zowel door de Franse rapporteur public bij de Conseil d’Etat als door de betrokkenen zelf genoemd (par. 15 en 32). Het EHRM citeert uitvoerig uit het verslag van de ‘rapporteur public’ en uit de beslissing van de Conseil d’Etat (par. 15-17). De rapporteur public is een lid van de Conseil d’Etat die de rol van advocaat-generaal vervult. Hij neemt niet deel aan de beraadslagingen en de uitspraak in de betreffende zaak.

Recht op gezinsleven

5. De klacht over schending van het recht op gezinsleven verklaarde het Hof al meteen niet-ontvankelijk Het EHRM overweegt dat de ontneming van de nationaliteit geen effect heeft op het verblijf van de betrokkenen in Frankrijk en dus ook niet op hun gezinsleven. Zij hebben immers een verblijfsvergunning kunnen aanvragen (par. 42). Later komt het Hof wel terug op deze stellige uitspraak over de effecten, als wordt overwogen dat hun mogelijkheid om in Frankrijk te blijven door de ontneming van de nationaliteit kwetsbaarder is geworden (“fragilisée” in par. 49). Het Hof zal er nog drie keer op wijzen dat de ontneming van de nationaliteit niet (automatisch) betekende dat betrokkenen niet verder in Frankrijk mochten blijven (par. 49, 50 en 72).

 Recht op privéleven

6. De klacht over art. 8 EVRM wordt verder alleen behandeld als klacht over schending van het recht op privéleven. Hoewel art. 8 EVRM geen recht geeft op het verkrijgen van een bepaalde nationaliteit, heeft het Hof sinds 1999 in verschillende zaken vastgesteld dat het onthouden van een nationaliteit aan iemand die die wenst te verkrijgen wel een inmenging in het recht op privéleven kan zijn als daarbij sprake is van willekeur.[1] Uit het arrest Genovese t. Malta uit 2011 blijkt dat het Hof nationaliteit ziet als onderdeel van iemands sociale identiteit, wat weer deel uitmaakt van het begrip privéleven.[2] In Ramadan t. Malta en in K2 t. Verenigd Koninkrijk oordeelde het Hof dat, naast het niet-toekennen van een nationaliteit, ook het intrekken van een reeds verkregen nationaliteit een inmenging in art. 8 EVRM kan opleveren omdat daarvan een vergelijkbare of zelfs grotere invloed kan uitgaan op iemands privéleven. Ook bij intrekkingen geldt echter dat alleen een arbitraire beslissing tot intrekking een schending van art. 8 EVRM kan opleveren.[3] Bij de beoordeling of een schending heeft plaatsgevonden past het Hof in de onderhavige uitspraak dezelfde toets toe als in Ramadan en K2.[4] Het gaat eerst na of de intrekking van de nationaliteit arbitrair was en kijkt daarbij naar de wettigheid van de maatregel, de procedurele waarborgen en of de autoriteiten zorgvuldig en snel gehandeld hebben (“avec diligence et promptitude”, “diligently and promptly” in het persbericht). Als tweede stap volgt een beoordeling van de gevolgen van de ontneming voor het privéleven van de betrokkenen.

Krachtig optreden tegen terroristisch geweld

7. Het arrest wekt de indruk dat vooral het punt van de promptheid problematisch was. De Franse overheid had immers jarenlang geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om de klagers hun nationaliteit te ontnemen. Op het moment dat het voornemen tot intrekking van de nationaliteit van de klagers bekend werd gemaakt, in april 2015, waren meer dan tien jaar verlopen sinds de door hen gepleegde strafbare feiten en bijna acht jaar sinds het strafvonnis in eerste aanleg. Het voornemen kwam kort na de aanslag op de redactie van Charlie Hebdo, maar nog vóór de terreuraanslagen op het theater Bataclan en het Stade de France. Het Hof is desondanks gevoelig voor het argument van de Franse regering dat het land in 2015 met een serie terroristische aanslagen werd geconfronteerd en overweegt dat een staat in die omstandigheden opnieuw en strikter de banden van loyaliteit en solidariteit tussen de staat en personen die zijn veroordeeld voor het begaan van terreurdaden mag beoordelen. Het Hof wijst meerdere keren op zijn rechtspraak, sinds het arrest Lawless uit 1961, dat terroristisch geweld een ernstige bedreiging van mensenrechten vormt en een strenger optreden van staten kan rechtvaardigen (par. 45 en 50). Die overweging kleurt ook de rest van het arrest. Het door het Hof zelf geformuleerde vereiste van promptheid van de maatregel verliest daardoor praktisch alle betekenis.

Intrekking nationaliteit geen punitieve maatregel

8. Uit het voorgaande blijkt dat de directe aanleiding voor de intrekking van de nationaliteit van de klagers was gelegen in aanslagen die werden gepleegd in 2015 en de verhoogde terreurdreiging in die periode. Opvallend daaraan is niet alleen het lange tijdsverloop sinds de door de klagers gepleegde strafbare feiten en de intrekking van hun nationaliteit, maar ook dat uit het arrest niet blijkt dat de klagers op enige wijze verantwoordelijk waren voor die aanslagen en de verhoogde dreiging. De intrekking van hun nationaliteit was dus niet slechts een reactie op hun deelname aan een terroristische organisatie, maar ook op omstandigheden waarop zij, naar moet worden aangenomen, geen invloed hadden.

9. Dat het Hof hier geen been in ziet hangt waarschijnlijk samen met het feit dat bij het maken van het EVRM weinig of geen aandacht was voor mensenrechtelijke aspecten van verkrijging en verlies van nationaliteit en dat het intrekken van de nationaliteit niet als punitieve maatregel wordt gezien. Dat laatste blijkt uit de beoordeling van de klacht onder art. 4 Zevende Protocol (het ne bis in idem-beginsel). De bepaling verbiedt dat iemand twee keer “in criminal proceedings” wordt gestraft voor hetzelfde feit. Door de Franse regering was aangevoerd dat het doel van de intrekking niet was om de klagers (nogmaals) te straffen voor de door hen gepleegde feiten maar om hun band met Frankrijk te beëindigen omdat zij, door die misdrijven, blijk hadden gegeven van een gebrek aan loyaliteit jegens de Franse staat (par. 58). Het Hof aanvaardt dit argument, met als gevolg dat Frankrijk de (bestuursrechtelijke) intrekking mag handhaven bovenop de strafrechtelijke maatregelen die al eerder aan de klagers waren opgelegd.

10. Het Hof accepteert dus dat het intrekken van de nationaliteit, in ieder geval in een situatie als deze, een maatregel is die vooral dient om de eisen die gesteld worden aan Frans burgerschap tot uitdrukking te brengen en die tot op zekere hoogte los staat van het individuele gedrag van degenen die erdoor geraakt worden. Hoewel het individuele gedrag van de klagers zeker van belang is geweest voor het verlies van hun nationaliteit –zonder veroordeling had de intrekking niet kunnen plaatsvinden– laat dit arrest zien dat het nationaliteitsrecht een terrein is waar mensen zeer ingrijpende gevolgen kunnen ondervinden van overheidshandelen, zonder dat daar (zoals in het strafrecht) strikte waarborgen tegenover staan.[5]

11. De overwegingen van het Hof met betrekking tot art. 4 Zevende Protocol zijn overigens ook voor Nederland van belang: de Rechtbank Den Haag oordeelde in 2019 dat het intrekken van de nationaliteit van een jongeman die was veroordeeld voor terroristische activiteiten in Syrië geen strafrechtelijke maatregel was en het ne bis in idem-beginsel dus niet van toepassing was. De Nederlandse regering had in die zaak ook aangevoerd dat de intrekking had plaatsgevonden omdat de band tussen de man en Nederland, gelet op het begane misdrijf, niet meer kon bestaan.[6] Uit het onderhavige arrest blijkt dat deze overweging de toets aan het EHRM kan doorstaan.

Gevolgen voor het privéleven van de klagers

12. Met betrekking tot de gevolgen van de intrekking voor het privéleven van de klagers overweegt het Hof opnieuw dat de intrekking niet tot gevolg heeft dat de klagers worden uitgezet. Hun verblijf is door de ontneming van de Franse nationaliteit weliswaar onzekerder geworden – tegen twee klagers is zelfs een uitzettingsprocedure gestart– maar dat is volgens het Hof onvoldoende om als aantasting van het privéleven te kunnen gelden. Het privéleven wordt wel geraakt doordat de klagers, door het verlies van hun Franse nationaliteit, een element van hun identiteit zijn kwijtgeraakt. Het Hof acht dit echter onvoldoende zwaarwegend om een schending van art. 8 EVRM aan te nemen. Het kent in dit verband, zoals al vermeld, veel gewicht toe aan de wens van de Franse regering om terrorisme harder aan te pakken. Daarnaast weegt het Hof mee dat de klagers, gelet op de door hen gepleegde strafbare feiten, kennelijk weinig waarde hechtten aan hun band met Frankrijk. Van groot belang is ten slotte, aldus het Hof, dat de klagers allemaal een dubbele nationaliteit hadden zodat zij niet staatloos zijn geworden. Uit de overwegingen van het Hof blijkt dat personen wier nationaliteit is ontnomen vanwege een veroordeling voor terrorisme zich niet snel met succes op art. 8 EVRM zullen kunnen beroepen: terroristische activiteiten jegens het land dat de nationaliteit heeft ingetrokken worden immers gezien als bewijs dat die nationaliteit voor de betrokkene van weinig betekenis was voor diens identiteit. Een andere uitkomst is wel denkbaar als de intrekking van de nationaliteit ook uitzetting van de betrokkene tot gevolg zou hebben, de nationaliteit bij geboorte werd verkregen, of als hij of zij staatloos zou worden. In Ramadan stelde het Hof echter strenge eisen aan het bewijs door de klager dat hij zijn tweede (Egyptische) nationaliteit was kwijtgeraakt en niet meer terug kon krijgen.[7]

Betekenis voor Nederland?

13. Desondanks bevat het arrest Ghoumid een aantal aandachtspunten met betrekking tot de Nederlandse regeling inzake het verlies van nationaliteit vanwege terroristische activiteiten. Verschillende waarborgen die in het arrest van belang bleken, ontbreken in de Nederlandse wetgeving. Zo is ontneming vanwege terroristische misdrijven in Frankrijk alleen mogelijk bij personen die de Franse nationaliteit later in hun leven verkregen, bijvoorbeeld door naturalisatie of het afleggen van een verklaring, en dan nog alleen gedurende de eerste 15 jaar na die verkrijging. Art. 14 Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) maakt intrekking van een veel ruimere categorie Nederlanders mogelijk: niet alleen van genaturaliseerde Nederlanders, maar ook van in Nederland geboren Nederlanders, zelfs als hun ouders of grootouders Nederlander waren. Het Hof achtte in dit arrest voor de proportionaliteit van de ontneming relevant dat de betrokken de Franse nationaliteit verkregen kort voor het begaan van de strafbare feiten of zelfs tijdens het begaan van die feiten. Wanneer en hoe de nationaliteit werd verkregen is dus relevant voor de proportionaliteit van de intrekking: mogelijk zal het Hof strenger toetsen naarmate de betrokkene de nationaliteit langer heeft gehad.

14. In de tweede plaats is in Frankrijk ontneming alleen toegestaan na een definitieve veroordeling voor terroristische strafbare feiten. In Nederland geldt dat vereiste voor het in 2010 ingevoerde tweede lid van art. 14 RWN, maar niet voor de intrekking op grond van het in 2017 ingevoerde vierde lid. Dat vierde lid laat ook intrekking zonder voorafgaand strafvonnis toe, in gevallen waarin de betrokkene zich heeft aangesloten bij een terroristische organisatie in het buitenland. Een derde verschil is dat de ontneming van art. 14(4) RWN alleen mogelijk is als de betrokken Nederlander buiten Nederland verblijft. Als gevolg van die intrekking verliest de betrokken zijn of haar recht op terugkeer naar en verblijf in Nederland. In bovenstaand arrest hechtte het Hof bij herhaling betekenis aan het feit dat de intrekking niet automatisch betekende dat betrokkenen niet verder in Frankrijk mochten blijven en dat zij er in feite ook nog steeds verbleven (par. 49, 50 en 72). Doel van de intrekking van art. 14(4) RWN is juist te voorkomen dat de ex-Nederlander naar Nederlands grondgebied terugkeert.

Een vierde verschil betreft de procedurele waarborgen. De laat in de wetgevingsprocedure toegevoegde vorm van rechterlijke controle op die intrekkingen in art. 22a RWN is duidelijk beperkter dan die in Frankrijk, zoals weergegeven in dit arrest. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde dat de beperking van de rechtsbescherming die in de kennisgevingsprocedure van art. 22a Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) besloten ligt, de wezenlijke inhoud van art. 47 EU-Grondrechtenhandvest eerbiedigt en dus geen onduldbare beperking van het recht op effectieve rechtsbescherming inhoudt.[8] Of het HvJEU en het EVRM dat oordeel zullen onderschrijven, valt nog te bezien.

15. In minder dan drie jaar, tussen september 2017 en juli 2020 trok de Staatssecretaris van Justitie van 24 Nederlanders hun nationaliteit in met toepassing van art. 14(4) RWN; 18 van de 24 waren in Nederland geboren.[9] In de ruim twintig jaar tussen 1998 en 2020 werd van 14 Fransen hun nationaliteit op grond van art. 25-1 Code Civile ontnomen door de minister-president.[10] Deze cijfers duiden erop dat het hiervoor geschetste verschil in materiële en procedurele waarborgen tussen Frankrijk en Nederland van grote invloed is op de kans dat iemands nationaliteit wordt ontnomen en dus op de zekerheid die het staatsburgerschap in die landen biedt.

Discriminatievraag buiten beschouwing gebleven

16. In het onderhavige arrest is ten slotte geen aandacht besteed aan de vraag of de ontneming van de nationaliteit met art. 8 jo. art. 14 EVRM strijdige discriminatie op grond van ras of etnische herkomst opleverde. Dit argument is door de klagers niet aangevoerd en het Hof heeft zich er ook niet over uitgesproken. Dat is opmerkelijk omdat dit punt de afgelopen tien jaar in de politieke en publieke discussie in Frankrijk uitgebreid aan de orde is geweest en zelfs tot het aftreden van een minister van justitie heeft geleid.[11] Voorstellen van President Sarkozy in 2010 en van President Hollande in 2015 tot verruiming van de mogelijkheid tot ontneming van de Franse nationaliteit na veroordeling wegens terroristische activiteiten werden verworpen na heftig debat in het parlement en in de media.[12] Volgens de tegenstanders zouden de voorstellen leiden tot achterstelling op grond van herkomst en waren ze strijdig met republikeinse principe van ‘égalité des citoyens’. De voorgestelde regels over ontneming konden immers uitsluitend op genaturaliseerde staatsburgers worden toegepast. Zoals het Hof zelf heeft erkend in Biao t. Denemarken treft een dergelijk onderscheid tussen geboren en genaturaliseerde staatsburgers voornamelijk burgers met een buitenlandse afkomst en is het daarom een vorm van indirect etnisch onderscheid.[13]   

17. Het discriminatievraagstuk heeft in het Nederlandse politieke debat nauwelijks voor discussie gezorgd maar is ook voor ons land relevant. Hoewel in art. 14 RWN geen onderscheid wordt gemaakt tussen geboren en genaturaliseerde staatsburgers, kan intrekking op grond van het tweede of vierde lid alleen plaatsvinden als de betrokkene daardoor niet staatloos wordt. In de praktijk is intrekking dus alleen mogelijk als iemand naast de Nederlandse nationaliteit één of meer andere nationaliteiten heeft. Dit zijn veelal Nederlanders van Marokkaanse, Turkse of andere ‘niet-westerse’ afkomst.[14] Nederlanders van Marokkaanse herkomst kunnen geen afstand doen van de Marokkaanse nationaliteit.[15] Het verbod van rassendiscriminatie is, behalve in art. 14 en art. 1 Twaalfde Protocol EVRM, vastgelegd in de artt. 1 en 2 van het Internationale Verdrag inzake de Uitbanning van Rassendiscriminatie (IVUR) dat ook betrekking heeft op het recht op een nationaliteit (art. 5(d)(iii) IVUR) en waaraan zowel Nederland als Frankrijk gebonden is. De VN Speciaal rapporteur racisme oordeelde eerder, in een amicus brief aan de IND, al dat de Nederlandse regeling in strijd is met dit verdrag.[16] De vraag of het intrekken van het Nederlanderschap van mensen met een dubbele nationaliteit indirecte discriminatie op grond van ras of etniciteit oplevert ligt op dit moment voor bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.[17] Het onderhavige arrest geeft hierover geen uitsluitsel.

Karin de Vries
Kees Groenendijk

[1] Karassev t. Finland, EHRM (ontv.) 12 januari 1999, nr. 31414/96, ECLI:CE:ECHR:1999:0112DEC003141496; Slivenko e.a. t. Letland, EHRM (ontv.besl.) (GK) 23 januari 2002, nr. 48321/99, ECLI:CE:ECHR:2002:0123DEC004832199, par. 77, «EHRC» 2003/91 m.nt. Janssen; Kuduzović t. Slovenië, EHRM (ontv.besl.) 17 maart 2005, nr. 60723/00, ECLI:CE:ECHR:2005:0317DEC006072300; Savoia en Bounegru t. Italië, EHRM (ontv.besl.) 11 juli 2006, nr. 8407/05, ECLI:CE:ECHR:2006:0711DEC000840705 en Genovese t. Malta, EHRM 11 oktober 2011, nr. 53124/09, ECLI:CE:ECHR:2011:1011JUD005312409, par. 30, «EHRC» 2012/12 m.nt. De Groot.  

[2] Genovese, reeds aangehaald, par. 33. 

[3] Ramadan t. Malta, EHRM 21 juni 2016, nr. 76136/12, ECLI:CE:ECHR:2016:0621JUD007613612, par. 85; K2 t. Verenigd Koninkrijk, EHRM (ontv.) 7 februari 2017, nr. 42387/13, ECLI:CE:ECHR:2017:0207DEC004238713, par. 49, «EHRC» 2017/146 m.nt. Boekestein en De Groot.

[4] Ramadan, reeds aangehaald, par. 86 t/m 94; K2, reeds aangehaald, par. 52 t/m 64.

[5] Zie in vergelijkbare zin J. Lepoutre, Ghoumid and others v. France: The Grey Hole of Nationality Revocation, https://globalcit.eu/ghoumid-and-others-v-france-the-grey-hole-of-nationality-revocation/.

[6] Rb Den Haag 16 september 2019, ECLI:NL:RBDHA:2019:9682, AB 2020/108 m.nt. K.M. de Vries, par. 5. Tegen de uitspraak is hoger beroep ingesteld, het oordeel van de ABRvS werd, ten tijde van het schrijven van deze noot, op korte termijn verwacht, zie https://www.nrc.nl/nieuws/2020/08/13/dat-ik-ben-teruggekomen-naar-nederland-zegt-toch-wel-iets-a4008743.

[7] Ramadan, reeds aangehaald, par. 92.

[8] ABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1246, AB 2019/272, m.nt. P. Rodrigues, par. 8.4

[9] Blijkens de betreffende mededelingen in de Staatscourant.

[10] Un Franco-Marocain déchu de sa nationalité française, Le Monde 24 oktober 2019.

[11] A. Chrisafis, French minister Christiane Taubira resigns after fallout over terror policy, The Guardian 27 januari 2016.

[12] P. Weil, Les quatres piliers de la nationalité, Le Monde 24 augustus 2010 en K. Willsher, Hollande drops plan to revoke citizenship of dual-national terrorists, The Guardian 30 maart 2016.

[13] Biao t. Denemarken, EHRM (GK) 24 mei 2016, nr. 38590/10,  ECLI:CE:ECHR:2016:0524JUD003859010, par. 113.

[14] Zie de noot van Karin de Vries bij de uitspraak van de Rb Den Haag van 16 september 2019, reeds aangehaald.

[15] Het HvJEU acht dit een relevante omstandigheid in de Unierechtelijke proportionaliteitstoets bij verlies van het Unieburgerschap, zie par. 46 van het arrest Tjebbes, arrest van 12 maart 2019, C-221/17, ECLI:EU:C:2019:189.

[16] Te vinden op https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Racism/SR/Amicus/DutchImmigration_Amicus.pdf.

[17] Zie noot 6.