Religious Community of Jehovah’s Witnesses t. Azerbeidzjan (EHRM, nr. 52884/09) - Importverbod religieuze boeken, geen toestemming comité

1. Deze zaak betreft een klassiek geval van ontoelaatbare censuur. Volgens Azerbeidzjaanse wetgeving mogen individuen en religieuze gemeenschappen vrijelijk literatuur, voorwerpen van religieuze aard en ander materiaal met religieuze inhoud importeren en verspreiden, mits daarvoor toestemming is verleend door de relevante uitvoerende autoriteit (art. 22 Wet op de vrijheid van religieus geloof), te weten het Staatscomité voor relaties met religieuze gemeenschappen (hierna: het Staatscomité). Dit Staatscomité mag toestemming weigeren indien een bepaald werk volgens hem religieuze intolerantie bevordert of beledigingen van andere religies inhoudt. Het Staatscomité heeft het er maar druk mee, zo blijkt uit een rapport van de Europese Commissie tegen Racisme en Intolerantie (ECRI) uit 2011. In 2009 gaf het Staatscomité toestemming voor de verspreiding van 2332 religieuze werken en weigerde het toestemming in 380 gevallen, in 2010 was de verhouding 1750:375.

2. Klager, de in 1999 in Azerbeidzjan geregistreerde Geloofsgemeenschap van Jehova’s Getuigen, onderging vanaf 2002 regelmatig het lot van importweigeringen van enkele religieuze boeken. Zo ook in 2008, toen het Staatscomité toestemming weigerde voor de import van drie van de zes boeken waarvoor klager toestemming wenste, namelijk: ‘Worship the Only True God’, ‘What does the Bible really teach?’ en ‘What is the Purpose of Life?’.[1] Als weigeringsgrond voerde het Staatscomité aan dat de boeken passages bevatten die vijandig zijn ten opzichte van andere religies en levensovertuigingen. Tegen deze weigering procedeerde klager zonder succes tot aan de Azerbeidzjaanse Hoge Raad, die uitspraak deed in 2009, waarna klager een klacht indiende bij het Europees Hof in Straatsburg.

3. Het Europees Hof beoordeelt de klacht onder art. 10 EVRM (vrijheid van meningsuiting), geïnterpreteerd in het licht van art. 9 EVRM (vrijheid van godsdienst en levensovertuiging). Voor partijen staat niet ter discussie dat de geweigerde toestemming voor import een inperking inhoudt van de vrijheid van meningsuiting. Verder toont het Hof zich bereid uit te gaan van het legitieme doel van de getroffen maatregel, zoals dat door de regering naar voren is gebracht, namelijk de bescherming van de rechten van anderen, in dit geval de christelijke en joodse geloofsgemeenschappen in Azerbeidzjan.

4. Anders ligt dat ten aanzien van de vereiste wettelijke grondslag voor de inperking. Die grondslag betreft art. 22 van de Wet op de vrijheid van geloofsovertuiging in samenhang met art. 9.2 van de Regeling op het Staatscomité voor samenwerking met religieuze gemeenschappen. Deze regelingen zijn weliswaar toegankelijk, maar over de voorzienbaarheid ervan bestaat minder duidelijkheid. Het Hof twijfelt zeer of deze wet er wel mee door kan. Het herhaalt daarbij zijn vaste uitgangspunten, die de moeite waard blijven te benadrukken. Zij komen er kortweg op neer dat wetgeving voldoende precies moet zijn voor mensen om hun gedrag erop af te stemmen, hoewel absolute zekerheid niet is vereist. Dat laatste zou leiden tot excessief rigide wetgeving, terwijl wetgeving juist ruimte moet houden voor de toepassing ervan in veranderende omstandigheden. Wetgeving is veelal in meer of mindere mate vaag en vergt interpretatie en toepassing ervan in de praktijk. Het niveau van precisie hangt in aanzienlijke mate af van de inhoud van de wet, het domein waarop het betrekking heeft en het aantal en de status van hen die normadressaat zijn, aldus het Hof.[2]

5. Het Hof komt tot het oordeel dat van een gebrek aan voorzienbaarheid in dit geval geen sprake is geweest. Veel woorden maakt het daaraan niet vuil. Daardoor roept het oordeel op dit onderdeel enkele vragen op, evenals – hoewel op andere wijze – de benadering door het Hof in de vergelijkbare zaak Ibragim t. Rusland over boekverboden.[3] Het Hof constateert namelijk dat de desbetreffende wet niet de gronden specificeert op grond waarvan de import van religieuze publicaties niet is toegestaan. Daarnaast refereert het naar een Opinie van de Venetiëcommissie uit 2012,[4] waarin zij oordeelde dat de desbetreffende wetsbepaling van aan informatieverspreiding vereiste voorafgaande toestemming een directe inbreuk maakt op art. 10 EVRM en de aanbeveling deed de wetsbepaling in zoverre te herzien. Het Hof schaart zich kennelijk niet geheel achter deze Opinie. Waarom eigenlijk niet, is dan de vraag.

6. Het Hof had zich beslister kunnen en mogen uitlaten over de kwaliteit van de betreffende wetgeving en de gevolgen daarvan voor zijn eindoordeel. Het had daarmee een interessante en nuttige mijlpaal kunnen slaan in zijn jurisprudentie met betrekking tot de grenzen aan de inperking van mensenrechten wegens een inadequate wettelijke grondslag. Vaak genoeg blijft de negatieve gevolgtrekking van het Hof in zijn beoordeling van wettelijke grondslagen beperkt tot evidente gevallen waarin enige grondslag bijvoorbeeld geheel ontbreekt, er sprake is van willekeur of onvoldoende procedurele waarborgen, zoals o.a. het geval is in de gelijktijdig uitgebrachte zaak Nasirov, eveneens gaand over boekverspreiding door Jehova’s getuigen in Azerbeidzjaan, maar dan wat betreft de bestuurlijke detentie naar aanleiding daarvan.[5] Nadere motivering van het Hof zou nuttig zijn in het geval het afwijkt op een specifiek oordeel over een concrete wettelijke bepaling van een gezaghebbend onafhankelijk orgaan van dezelfde internationale organisatie als waarvan het Hof onderdeel uitmaakt. Of had het ermee te maken dat de Venetiëcommissie haar Opinie voornamelijk lijkt te onderbouwen met het argument dat de genoemde wettelijke bepaling ondeugdelijk is vanwege het gebrek aan noodzaak ervan in een democratische samenleving? Als dat het geval is, valt moeilijk in te zien waarom het Hof dat argument niet mede gebruikt ter onderbouwing van zijn oordeel dat zijn eigen beoordeling zich juist daarop moet toespitsen. Evenmin had het misstaan om dan nog in te gaan op de verhouding tussen de gebrekkigheid van wetgeving conform de hiervoor genoemde kwaliteitseisen en de gebrekkigheid ervan – zo laat het oordeel van de Venetiëcommissie zich lezen – in het licht van de noodzakelijkheid. De beoordeling van de noodzakelijkheid richt zich immers doorgaans op de toepassing van een wettelijke regeling in de praktijk en niet zozeer op de kwaliteit van de vereiste wettelijke grondslag als zodanig. Het Hof laat dit alles achterwege en kiest ervoor de zaak verder te beoordelen in het licht van de noodzakelijkheid ervan in een democratische samenleving.[6] Tegen deze achtergrond is het opvallend dat het Hof in het kader van de beoordeling van de noodzakelijkheid niet meer verwijst naar de Opinie van de Venetiëcommissie en juist weer wel naar de kwaliteit van de wet gelet op de erin opgenomen open normen en de twijfels over de wettelijke grondslag (par. 34 en 39).

7. In het kader van de beoordeling van de noodzakelijkheid van de inperking beoordeelt het Hof de dwingende maatschappelijke behoefte, de proportionaliteit van de maatregel en of de rechters relevante en voldoende redenen hebben aangevoerd voor hun beslissingen. Het benadrukt daarbij dat de margin of appreciation klein is en zijn supervisie op de beperkingen te meer noodzakelijk, gelet op (a) de tamelijk open wettelijke term ‘respect voor de religieuze geloofsovertuigingen overtuigingen van anderen’,[7] (b) de risico’s van excessieve vrijheidsinperking onder het mom van actie tegen vermeend offensive material en (c) de in geding zijnde voorafgaande inperking (prior restraint)[8] (par. 34). Dit uitgangspunt en de eraan gekoppelde criteria zijn ook relevant voor o.a. de Nederlandse staat, die zich alweer enige tijd buigt over de aanpak van ‘problematisch gedrag’ en ‘ongewenste buitenlandse financiering’.[9] 

8. In zijn uitwerking gaat het Hof voornamelijk in op de vraag of de nationale rechters relevante en voldoende redenen hebben aangevoerd voor hun beslissingen. Het hanteert daarbij een gecombineerd procedureel-materiële benadering. Daarbij acht het vooral relevant of de rechters een adequate afweging hebben gemaakt tussen enerzijds het belang van de vrijheid van meningsuiting van de Jehova’s Getuigen en anderzijds de bescherming van het recht van (andere) religieuze personen en gemeenschappen om niet beledigd te worden op grond van hun geloof. Het oordeel van het Hof is niet mals en vertoont daarmee ook op dit punt sterke gelijkenis met de al eerdere genoemde zaak Ibragim t. Rusland. Het Hof wijst erop dat de nationale rechter in essentie alleen is afgegaan op een niet nader getoetst expertrapport. Verder heeft de rechter bij zijn beoordeling niet betrokken de algemene en religieuze context[10] van het boek en ook geen specifieke omstandigheden benoemd die zouden kunnen wijzen op spanningen of gevoeligheden in de desbetreffende periode. Verder zijn de rechters volgens het Hof niet ingegaan op het effect van de boekenboycot op klagers’ rechten en hebben zij geen afweging gemaakt tussen de verschillende in het geding zijnde rechten. Tot slot hebben de appelrechter en Hoge Raad deze gebreken niet hersteld, maar in plaats daarvan kortweg geconcludeerd dat de religieuze intolerantie, zoals die zou blijken uit de betreffende boeken, een geldige reden was om ze te verbieden.

9. Gelet op de wel zeer beperkt gemotiveerde uitspraken van de nationale rechters is het onontkoombaar dat het Hof unaniem tot de conclusie komt dat zij geen relevante en voldoende redenen hebben aangedragen voor de inperking van klagers’ recht op vrijheid van meningsuiting en dat deze vrijheid is geschonden. Tegelijkertijd blijft het euvel van de gebrekkige wetgeving ongeadresseerd, ongeacht het kritische advies en de aanbeveling van de Venetiëcommissie en de verwijzing daarnaar door het Hof. Dat blijft, zoals hiervoor toegelicht, onbevredigend.

10. Voor de Nederlandse situatie maakt dat weinig uit, in zoverre Nederland weliswaar (ook) te maken heeft met (religieuze of levensbeschouwelijke) uitingen die soms als problematisch of intolerant kunnen worden beschouwd, maar censuur in Nederland – anders dan in veel andere landen - verboden is (art. 7 Grondwet). Dat laat overigens onverlet dat in Nederland opvallende arrangementen worden ontwikkeld waarmee (religieuze) uitingen op toelaatbaarheid (kunnen) worden beoordeeld en waaraan sancties kunnen worden verbonden, zonder dat daar een rechter aan te pas komt, tenzij bezwaar en beroep worden ingesteld. Voorbeelden daarvan betreffen de speciaal daartoe ingestelde ‘Commissie beoordeling uitingen maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef’[11] en een mogelijke nieuwe taak voor de onderwijsinspectie.[12] Dat roept vragen op vanuit het perspectief van o.a. de vrijheid van meningsuiting mede in het licht van de vrijheid van godsdienst en levensbeschouwing. Voor die situaties leert onderhavige uitspraak in elk geval dat ten minste adequate rechterlijke toetsing van genoemde expert- en inspectiebeoordelingen mogelijk moet zijn en in de praktijk ook daadwerkelijk plaatsvindt. Daarmee kan de rechter de wetgever helpen om EVRM-schendingen te voorkomen.

Paul van Sasse van Ysselt, hoofd cluster grondrechten bij de Directie Constitutionele Zaken en Wetgeving van het Ministerie van BZK, tevens verbonden aan de Afdeling Staats- en Bestuursrecht VU Amsterdam en raadsheer-plaatsvervanger bij het Hof Amsterdam.

[1] Voor een beknopte inhoudsweergave van de drie geweigerde boeken, zie par. 10.

[2] Vgl. uitgebreider over deze vereisten, o.a.: A. Cuyvers en P.B.C.D.F. van Sasse van Ysselt, ‘De Europese kreukelzone van de wetgever – Goede wetgeving vanuit het EU en EVRM-perspectief’, RegelMaat 2018/afl. 5.

[3] Vgl. dezelfde benadering van het Hof in: Ibragim Ibragimov e.a. t. Rusland EHRM 28 augustus 2018, nrs. 1413/08 en 28621/11, ECLI:CE:ECHR:2018:0828JUD000141308, par. 96, «EHRC» 2018/225 m.nt. Huijbers. De zaak betreft het verbod van het publiceren en distribueren van religieuze teksten van Said Nursi.

[4] Joint Opinion on the Law on Freedom of Religious Belief of the Republic of Azerbaijan by the European Commission of Democracy through Law (the Venice Commission) and the OSCE/ODIHR (Venice, 12-12 October 2012).

[5] Nasirov e.a. t. Azerbeidzjan, EHRM 20 februari 2020, nr. 58717/10,
ECLI:CE:ECHR:2020:0220JUD005871710, «EHRC Updates» 2020-06, m.nt. P.B.C.D.F. van Sasse van Ysselt.

[6] Vgl. Ibragim Ibragimov t. Rusland, reeds aangehaald.

[7] Vgl. Murphy t. Ierland, EHRM 10 juli 2003, nr. 44179/98, par. 68, ECLI:CE:ECHR:2003:0710JUD004417998, «EHRC» 2003/72 m.nt. Brems.

[8] Vgl. Ibragim Ibragimov t. Rusland, reeds aangehaald.

[9] Kamerstukken II 29 614 2019/20, nr. 150.

[10] Vgl. Ibragim Ibragimov t. Rusland, reeds aangehaald.

[11] Regeling van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van , nr. HO&S/1180908, houdende instelling van de Commissie beoordeling uitingen maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef (Regeling Commissie beoordeling uitingen maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef), ingesteld in het kader van de Wet beschermen namen en graden hoger onderwijs, Stb. 2017, 97.

[12] Vgl. Wijziging van een aantal onderwijswetten in verband met verduidelijking van de burgerschapsopdracht aan scholen in het funderend onderwijs, Kamerstukken 35 352.