S.A. Bio d’Ardennes t. België (EHRM nr. 44457/11) - Art. 1 EP EVRM en de strijd tegen de verspreiding van dierziekte

1. Eigendomsinmenging door de overheid kan ernstige economische gevolgen met zich meebrengen voor de individuele burgers en vormt daarmee een voortdurende bron van rechtspraak (art. 1 EP EVRM procedures). Een belangrijk deel van deze rechtspraak speelt zich af zich in de sfeer van de ruimtelijke ordening (bijv. inzake onteigeningen, bouwverbod door beschermingsmaatregelen of bouwbeperkingen in het algemeen belang).^[1] Minder voorkomend is evenwel de rechtspraak waarbij het opleggen van beschermingsmaatregelen bij dierziekte de basis van het geschil vormt.^[2] Het geannoteerde arrest is hier een toepassing van. Zo stelt het arrest dat aan een landbouwer – die gedwongen een deel van zijn veestapel dient te slachten wegens de aanwezigheid van de dierziekte brucellose, zonder dat hem hiervoor enige vergoeding wordt toegekend – geen buitensporige last wordt opgelegd wanneer hij zelf een aantal overtredingen heeft begaan die tot de uitbraak van de ziekte heeft of kan hebben geleid.

2. De feiten die aan het geannoteerd arrest ten grondslag liggen, kunnen als volgt worden samengevat. Klager is een rundveehouder met verschillende boerderijen. Bij een uitbraak van runderbrucellose in 2000 werd de klager verplicht in zijn boerderijen 253 koeien te slachten. De juridische basis van deze verplichte slachting is terug te vinden in het Koninklijk Besluit van 6 december 1978 betreffende de bestrijding van de runderbrucellose. In beginsel wordt de landbouwer vergoed bij een dergelijke verplichte slachting. In de onderhavige zaak weigerde het federale agentschap voor de veiligheid van de voedselketen (AFSCA) evenwel om tot vergoeding van de klager over te gaan. De AFSCA baseerde zich hierbij op art. 23 § 3 van het Koninklijk Besluit van 6 december 1978 en stelde dat de klager diverse overtredingen had begaan die aanleiding hebben of konden hebben gegeven tot de uitbreiding van de brucellosebesmetting.^[3]

3. De klager startte hierop een procedure in schadevergoeding tegen de Belgische Staat/ AFSCA, alsook tegen de Dierengezondheidsorganisatie Vlaanderen (DGZ). De klager argumenteerde onder meer dat de gedwongen systematische slachting van de gehele veestapel bij een uitbraak van runderbrucellose en dit zonder dat in een vergoeding wordt voorzien, een onevenredige aantasting vormt van het eigendomsrecht en bijgevolg in strijd is met art. 1 EP EVRM. Zowel de Rechtbank van Eerste Aanleg te Neufchateau als het Hof van Beroep te Luik stelden dat een schending van art. 1 EP EVRM niet aan de orde was nu in overeenstemming met de wet werd gehandeld en in het algemeen belang. De afwezigheid van vergoeding in bepaalde omstandigheden (bij een foutief of onzorgvuldig gedrag van de betrokken landbouwer), kon als proportioneel worden beschouwd gelet op het ernstig karakter van het beoogde doel (het tegengaan van de verspreiding van de dierziekte brucellose).

4. De klager trok tegen het arrest van het Hof van Beroep naar het Hof van Cassatie. Niettegenstaande het arrest van het Hof van Beroep (gedeeltelijk) werd verbroken op het vlak van de aansprakelijkheid van de DGZ, oordeelde het Hof van Cassatie principieel dat geldig werd gesteld dat de landbouwer onder bepaalde omstandigheden van zijn recht op schadevergoeding kan worden ontzegd.

5. Op 14 juli 2011 werd hierop de zaak door de klager aanhangig gemaakt bij het EHRM en dit wegens schending van art. 1 EP EVRM. Na cassatie werd de zaak gedeeltelijk verzonden naar het Hof van Beroep te Bergen die de aansprakelijkheid vaststelde van de DGZ en een vergoeding toekende voor 27 koeien. Voor een tweede maal trok de klager naar het Hof van Cassatie. Wederom werd het arrest verbroken. Hierop werd tussen de DGZ en de klager een regeling getroffen waarbij door de DGZ een forfaitaire schadevergoeding werd toegekend van € 55.000.

6. In het geannoteerde arrest buigt het EHRM zich over de vraag of de afwezigheid van vergoeding bij een verplichte slachting wegens dierziekte – rekening houdend met een foutief of onzorgvuldig gedrag van de landbouwer – al dan niet in overeenstemming kan worden geacht met art. 1 EP EVRM.

7. Het Hof meent dat in de gegeven omstandigheden een schending van art. 1 EP EVRM niet aan de orde is.

8. Vooreerst onderzoekt het Hof de toepasselijke eigendomsregel. De klager argumenteert dat een gedwongen slachting van de gehele veestapel als een eigendomsontneming geldt en hij hierdoor op een dwangmatige en onherroepelijke wijze van zijn outil de travail (werktuig) wordt ontnomen. Het Hof volgt deze argumentatie niet. Het Hof stelt dat de gedwongen slachting in het licht van een brucellose-uitbraak, als een eigendomsregulering dient te worden beschouwd in de zin van art. 1 alinea 2 EP EVRM en niet als een eigendomsontneming in de zin van art. 1 alinea 1 EP EVRM.^[4] Bij een ontneming verliest de eigenaar veelal definitief en volledig het genot van zijn eigendom.^[5] Bij een regulering wordt het genotsrecht daarentegen enkel beperkt en blijft het eigendomsrecht in hoofde van de eigenaar behouden.^[6] Nu de geslachte koeien eigendom blijven van de klager en na slachting aan slagerswaarde kunnen worden verhandeld, is er geen sprake van een eigendomsontneming aldus het Hof.

9. Ten tweede onderzoekt het Hof de wettige grondslag (lawfulness-toets). Hierbij stelt het Hof dat de Belgische wetgeving expliciet voorziet in een bepaling waarbij de landbouwer van zijn recht op vergoeding kan worden ontzegd (art. 23 § 3 van het KB van 6 december 1978). Tevens stelt het Hof dat de klager niet ontkent dat hij in strijd met het voormelde KB van 6 december 1978 heeft gehandeld. Het Hof acht hiermee dat in voldoende mate aan de legaliteitsvereiste werd voldaan.^[7]

10. Ten derde onderzoekt het Hof of de inbreuk op het eigendomsrecht een legitieme doelstelling in het algemeen belang heeft (general intrest-toets). Ter zake stelt het Hof vast dat de slachtingsverplichting een legitiem doel inhoudt en opgelegd wordt in het algemeen belang (de bescherming van de volksgezondheid, alsook de bescherming van de algemene economische belangen).

11. Tot slot gaat het EHRM over tot een proportionaliteitstoets (fair balance-toets). Het Hof herinnert vooreerst aan het algemeen principe waarbij eigendomsregulering in het algemeen belang kan worden opgelegd wanneer het evenwicht wordt bewaard tussen het beoogde doel en de genomen maatregel. Het Hof verwijst hierbij naar de arresten Sporrong en Lönnroth en Hutten-Czapska.^[8] Traditioneel wordt aan de Verdragsstaten een ruimte appreciatiemarge gelaten bij de keuze van te nemen maatregelen.^[9] Aangaande de aard van de eigendomsinmenging is de beoordelingsmarge voor de staten veelal groter bij eigendomsregulering (art. 1 alinea 2 EP EVRM), dan wanneer er sprake is van (de facto) eigendomsontneming (art. 1 alinea 1 EP EVRM).

12. Een ontneming van eigendom zal in beginsel slechts de toets van art. 1 EP EVRM doorstaan wanneer in een vergoeding wordt voorzien.^[10] Hoewel het Hof ruimte laat voor de omvang van deze vergoeding, dient deze op een redelijke wijze in verhouding te zijn met de marktwaarde van het goed.^[11] Dit is niet het geval bij een eigendomsregulering. Hoewel de afwezigheid van vergoedingsregeling als één van de factoren geldt die in rekening zal worden gebracht bij de beoordeling van de eigendomsregulering, leidt de afwezigheid van vergoeding niet absoluut tot een schending van art. 1 EP EVRM.^[12] Dit is ook in het geannoteerde arrest niet het geval.

12. Concreet stelt het Hof dat de beperking in art. 23 § 3 van het KB van 6 december 1978 (afwezigheid van vergoeding bij foutief gedrag) de proportionaliteitstoets doorstaat. Immers daar waar de regeling principieel in een algemene vergoeding voorziet bij gedwongen slachting bij een brucellose-uitbraak, geldt de beperking enkel wanneer door de landbouwer in strijd met de regelgeving wordt gehandeld. Gelet op de ernst van de bedreiging die dierziekte voor de Verdragsstaten vormt alsook rekening houdende met de appreciatiemarge die aan de Verdragsstaten wordt voorbehouden, kan de weigering van vergoeding in hoofde van de landbouwer niet als een bijzondere of exorbitante individuele last worden beschouwd. Het gegeven dat de koeien beschouwd (zouden kunnen) worden als een outil de travail (werktuig) in de zin van het arrest Lallement^[13], wijzigt niets aan de voormelde vaststelling nu de landbouwer onmiddellijk na de slachting zijn activiteiten heeft kunnen voortzetten, aldus het Hof.

13. De vaststellingen van het Hof zijn op zich weinig opzienbarend. Hoewel in het geannoteerde arrest de afwezigheid van vergoeding gekoppeld wordt aan de (foutieve) gedragingen van de landbouwer, oordeelde het Hof in het arrest Chagnon en Fournier reeds dat het slachten van dieren met het oog op het vermijden van dierziekte zonder integrale vergoeding principieel in overeenstemming is met art. 1 EP EVRM.^[14]. Hierbij stelde het Hof (par. 57, vrij vertaald): ‘In de voorliggende zaak dient het Hof vast te stellen dat de in het geding zijnde maatregelen, geen disproportioneel karakter vertonen. De maatregelen richtten zich tot één categorie van dieren en werden genomen gedurende de periode die strikt noodzakelijk was in de strijd tegen de epidemie van mond-en-klauwzeer, de bescherming van de volksgezondheid en de voedselveiligheid op het territorium, domeinen waarbinnen de Verdragsstaten over een zekere appreciatiemarge beschikken. Met betrekking tot de vergoedingen waarover de verzoekende partijen zich beklagen, stelt het Hof vast dat enerzijds het vergoedingsregime dat werd toegepast verre van arbitrair was daar zij een gelijk vergoeding garandeerde voor alle kwekers die verliezen hadden geleden door de slachtmaatregelen en anderzijds de uitbetaalde sommen aan MM. Chagnon en Fournier (71 102,22 EUR en 80 249,16 EUR), respectievelijk 84, 5 % en 72 % van het bedrag vertegenwoordigden dat door de experten werd bepaald. Rekening houdende met het voormelde alsook rekening houdende met de appreciatiemarge van de Verdragsstaten in het domein van de gebruiksreglementering van de goederen, is het Hof de mening toegedaan dat de litigieuze maatregelen geen disproportioneel karakter hebben.’

14. Concluderend rijst de vraag of met het geannoteerde arrest de discussie rond de afwezigheid van vergoeding definitief beslecht is? Mogelijks evenwel niet. Van belang is vast te stellen dat het Hof bij de beoordeling van de proportionaliteit expliciet stelt rekening te hebben gehouden met het feit dat de klager reeds een vergoeding heeft bekomen voor de slachting van 89 koeien wegens fouten van de DGZ (par. 54). In hoeverre dit aspect heeft meegespeeld in de concrete afweging, wordt door het Hof niet duidelijk gemaakt. Wel roept deze vaststelling de vraag op of het Hof tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen mocht er in het basisgeschil geen vergoeding zijn uitgekeerd aan de landbouwer.

John Toury
Advocaat balie Brussel
Praktijkassistent Instituut voor Goederenrecht KULeuven
 

[1] Housing Association of War Disabled and Victimes of War of Attica and Others t.Griekenland, EHRM 13 juli 2006, nr. 35859/02, ECLI:CE:ECHR:2006:0713JUD003585902; Papamichalopoulos t. Griekenland, EHRM 24 juni 1993, nr.14556/89, ECLI:CE:ECHR:1993:0624JUD001455689; Sporrong en Lönnroth t. Zweden, EHRM 23 september 1982, nr. 7151/75, ECLI:CE:ECHR:1982:0923JUD000715175.

[2] Naar ons weten is het geannoteerd arrest het eerste arrest over deze problematiek sinds het arrest Chagnon en Fournier t. Frankrijk, EHRM 15 juli 2010, nrs. 44174/06 en 44190/06, ECLI:CE:ECHR:2010:0715JUD004417406, «EHRC» 2010/95 m.nt. Tjepkema.

[3] Zo bepaalt art. 23 § 3 van het KB van van 6 december 1978 betreffende de bestrijding van de runderbrucellose:  “Onverminderd de toepassing van strafbepalingen verliest de rechthebbende elk recht op vergoeding indien hij de bepalingen van dit besluit niet naleeft of de instructies gegeven door de inspecteur-dierenarts in uitvoering van dit besluit niet nakomt.”

[4] Evenwel met dien verstande dat ook in het geval van een eigendomsregulering het algemeen principe van het ongestoord genot zoals vervat in art. 1 EP-alinea 1 EVRM (eerste zin) aan de orde blijft. Zie in die zin: Broniowski t. Polen, EHRM (GK) 22 juni 2004, nr. 31443/96, ECLI:CE:ECHR:2005:0928JUD003144396, «EHRC» 2004/77 m.nt. Van der Velde; Immobiliare Saffi t. Italië, EHRM (GK) 28 juli 1999, nr. 22774/93, ECLI:CE:ECHR:1999:0728JUD002277493; Iatridis t. Griekenland, EHRM, 25 maart 1999, nr. 31107/96, ECLI:CE:ECHR:1999:0325JUD003110796 ; Vistiņš en Perepjolkins t. Lettonië, EHRM (GK) 25 oktober 2012, nr. 71243/01, ECLI:CE:ECHR:2012:1025JUD007124301, «EHRC» 2013/28 m.nt. Jasiak.

[5] Vasilescu t. Roemenië, EHRM 22 mei 1998, nr. 27053/95, ECLI:CE:ECHR:1998:0522JUD002705395; Zubani t. Italië, EHRM 7 augustus 1996, nr. 14025/88, ECLI:CE:ECHR:1996:0807JUD001402588; Papamichalopoulos t. Griekenland, EHRM 24 juni 1993, nr. 14556/89, ECLI:CE:ECHR:1993:0624JUD001455689.

[6] Chassagnou e.a. t. Frankrijk, EHRM 29 april 1999, nrs. 25088/94, 28331/95 en 28443/95, ECLI:CE:ECHR:1999:0429JUD002508894.

[7] Iatridis t. Griekenland, EHRM 25 maart 1999, nr. 31107/96, ECLI:CE:ECHR:1999:0325JUD003110796.

[8] Hutten-Czapska t. Polen, EHRM (GK) 19 juni 2006, nr. 35014/97, ECLI:CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, «EHRC» 2006/105 m.nt. Adriaansens; Sporrong en Lönnroth t. Zweden, EHRM 23 september 1982, nr. 7151/75, ECLI:CE:ECHR:1982:0923JUD000715175.

[9] Wanneer op een bepaald terrein een verschil van mening mogelijk is over de keuze voor en wijze van implementatie van bepaalde maatregelen, zal het Hof de Verdragstaten in de regel een marge laten. (zie M.K.G. Tjepkema, Nadeelcompensatie op basis van het égalitébeginsel, Deventer, Kluwer, 2010, 626.)

[10] Voormalige koning van Griekenland t. Griekenland, EHRM 23 november 2000, nr. 25701/94, ECLI:CE:ECHR:2000:1123JUD002570194, «EHRC» 2001/9 m.nt. Heringa.

[11] Guiso-Gallisay t. Italië,  EHRM 22 december 2009, nr. 58858/00, ECLI:CE:ECHR:2009:1222JUD005885800, «EHRC» 2010/32 m.nt. Schutte.

[12] J.A.Pye (Oxford) LTD en J.A. Pye (Oxford) Land LTD t. Verenigd Koninkrijk, EHRM 30 augustus 2007, nr. 44302/02, ECLI:CE:ECHR:2007:0830JUD004430202.

[13i] Lallement t. Frankrijk, EHRM 11 april 2002, nr. 46044/99, ECLI:CE:ECHR:2002:0411JUD004604499, «EHRC»2002/43 m.nt. Van der Velde.

[14]Chagnon en Fournier t. Frankrijk, EHRM 15 juli 2010, nrs. 44174/06 en 44190/06, ECLI:CE:ECHR:2010:0715JUD004417406.