Abil t. Azerbeidzjan (nr. 2) (EHRM, nr. 8513/11) - Over de gevolgen van politieke desinformatie

1. De verspreiding van politieke desinformatie tijdens verkiezingscampagnes is niet nieuw. Soms neemt deze grote vormen aan (denk aan de laatste presidentsverkiezingen in de Verenigde Staten), vaak is het op kleine schaal. Dat is bijvoorbeeld het geval in de casus van Abil t. Azerbeidzjan, alhoewel de gevolgen van de desinformatie voor klager vergaand waren. Hij werd uitgesloten van deelname aan de parlementsverkiezingen, omdat hij buiten de wettelijk geregelde periode van campagnevoering verkiezingsposters zou hebben verspreid en geld zou hebben betaald om de posters op te mogen hangen. Klager stelt dat de posters veel feitelijke fouten bevatten en zijn opgehangen om zijn kandidatuur te saboteren. Hij heeft ook zelf gemeld dat deze posters zijn opgehangen, buiten de campagnetijd en met desinformatie. Daarop is zijns inziens door de autoriteiten (regionale en centrale kiescommissie, rechtbank) niet of onvoldoende gereageerd. In deze annotatie ga ik eerst in op de wijze van toetsing door het EHRM (onder 2), vervolgens op de vraag of verkiezingscampagnes onder de reikwijdte van art. 3 EP EVRM vallen (onder 3), op de juridische uitkomst van deze casus (onder 4) en op eerdere soortgelijke (Azerbeidzjaanse) zaken. Ten slotte bespreek ik (kort) de geconstateerde schending van art. 34 EVRM (onder 5).

2. Wat heel aardig is in deze uitspraak, is dat het EHRM de wijze waarop het aan art. 3 EP EVRM toetst in deze zaak zeer duidelijk weergeeft. De moeilijkheid van deze verdragsbepaling is, dat zij geen beperkingssystematiek bevat. Zo stelt het Hof vast, dat de bepaling er niet aan refereert dat een beperking moet zijn voorzien bij de wet (par. 66). Niettemin is, zo oordeelt het Hof, de notie van wettigheid van een inbreuk inherent aan alle artikelen van het EVRM en de protocollen. Een beperking van art. 3 EP moet daarom ook op de wet berusten. Het Hof stelt eveneens vast dat art. 3 EP geen limitatieve lijst van legitieme doelen bevat, die een inbreuk op dit grondrecht kunnen rechtvaardigen (par. 68). Dat betekent dat de verdragsstaten vrij zijn om zulke doelen te formuleren, zolang zij verenigbaar zijn met de rechtsstaat en de algemene doelen van het EVRM. Vervolgens toetst het Hof of de nationale autoriteiten arbitraire of disproportionele besluiten hebben genomen (par. 69). Vooral het criterium van safeguards against arbitrariness, oftewel waarborgen tegen willekeur, speelt in de jurisprudentie over art. 3 EP EVRM een grote rol. Verkiezingen moeten immers eerlijk plaatsvinden en besluiten over (deelname aan) verkiezingen mogen daarom niet arbitrair zijn genomen. Het Hof toetst dan of er voldoende waarborgen tegen arbitraire besluitvorming zijn en of besluiten voldoende zijn gemotiveerd (par. 70). Deze wijze van toetsing aan art. 3 EP EVRM is weliswaar niet nieuw, maar de zeer systematische wijze waarop het Hof zijn toetsing toelicht, valt op en doet de zaak goed.

3. Art. 3 EP EVRM waarborgt, zoals gezegd, de vrije, geheime verkiezingen. De verdragsbepaling noemt een eerlijke verkiezingscampagne niet. Niettemin kan (deelname aan) een verkiezingscampagne de vrije verkiezingen beïnvloeden. Deelnemers moeten in zo’n campagne een level playing field hebben: zij moeten op gelijke voet campagne kunnen voeren. Dat kan een verdragsstaat enerzijds bereiken door nauwelijks regelgeving over verkiezingscampagnes vast te stellen, zoals dat bijvoorbeeld in Nederland geldt. Hoogstens kent het Commissariaat voor de Media regels over de toekenning van zendtijd voor politieke partijen op televisie. Andere landen kennen veel uitgebreidere regelgeving, vaak vastgelegd in de Kieswet, bijvoorbeeld over politieke advertenties, maximale uitgaven voor verkiezingscampagnes en – zoals in deze casus relevant – de periode waarin campagne gevoerd mag worden. Er is weliswaar de nodige Straatsburgse jurisprudentie over de vrijheid van meningsuiting (art. 10 EVRM) tijdens verkiezingscampagnes, over de eerlijke kansen tijdens campagnes in het licht van art. 3 EP EVRM is heel wat minder jurisprudentie. Alleen in Communist Party of Russia e.a. t. Rusland¹ gaat het EHRM expliciet in op het verband tussen campagnes en verkiezingen. In die zaak meenden klagers dat zij onvoldoende hun opvattingen voor het voetlicht konden brengen. Het Hof legt in deze uitspraak nadruk op het pluralisme van politieke standpunten. De verdragsstaten hebben daarom de positieve verplichting om in de media de verschillende politieke opvattingen aan de orde te laten komen, bijvoorbeeld door het ter beschikking stellen van gratis zendtijd op televisie. Casus als de onderhavige Azerbeidzjaanse zaak, waarbij de verkiezingscampagne aan termijnen is gekoppeld, zijn (bij mijn weten) niet eerder door het EHRM behandeld. Niettemin trekt het Hof de mijns inziens logische conclusie, dat zulke bepalingen in de Kieswet het legitieme doel dienen om gelijke voorwaarden voor kandidaten voor deelname aan de verkiezingen te waarborgen. De beperking is voorzien bij de wet en kent een legitiem doel. Wat het Hof niet noemt, maar wat hier wel van belang is, is dat overtreding van de regels omtrent de campagne direct invloed kunnen hebben op het passief kiesrecht. Immers, klager werd uitgesloten van deelname aan de verkiezingen, omdat hij de periode waarin hij campagne mocht voeren, zou hebben veronachtzaamd. Kortom, hoewel verkiezingscampagnes niet zijn genoemd in art. 3 EP EVRM, kan regelgeving omtrent campagnes wel onder de reikwijdte van deze bepaling vallen.

4. Hiervoor kwam aan bod dat het Hof vaak toetst of besluiten omtrent verkiezingen niet arbitrair zijn genomen. Ook in deze zaak draait het uit op een toetsing van het besluit tot uitsluiting van deelname aan de verkiezingen aan het verbod van willekeur. Klager voert, zoals gezegd, aan dat hij de posters niet heeft verspreid, dat zij fouten bevatten en dat hij dat zelf aan de regionale kiescommissie heeft gerapporteerd. Dat gebeurt twee keer. In het eerste geval heeft de kiescommissie meteen een waarschuwing gegeven; in het tweede geval heeft de kiescommissie, zonder klager in kennis te stellen, getuigen gehoord en vervolgens een bestuurlijke boete opgelegd. Klager kon de beschuldigingen niet weerleggen (par. 75). Hoewel besluiten omtrent verkiezingen vaak snel moeten worden genomen – de verkiezingsdatum staat immers vast – , meent het Hof hier dat klager onvoldoende procedurele waarborgen zijn geboden. De rechter (rechtbank en hooggerechtshof) is niet ingegaan op de klachten hierover. Gedurende de gehele procedure is niet voldoende ingegaan op het bewijs dat klager aanvoerde: de posters waren fake en bevatten valse informatie. Dat hadden, aldus het Hof (par. 79) de nationale autoriteiten moeten onderzoeken. Daarmee is overigens niet gezegd dat de posters niet van klager afkomstig zijn, maar dat had minimaal onderwerp van onderzoek moeten zijn. Ook de getuigenverhoren verdienden een kritischere benadering: die leiden niet per se naar betrokkenheid van klager bij de verspreiding van de verkiezingsposters (par. 80-81). De conclusie van het Hof luidt dan ook dat de nationale procedures die leidden tot de uitsluiting van klager van deelname aan de verkiezingen onvoldoende waarborgen tegen willekeur bevatten en dat art. 3 EP EVRM bijgevolg is geschonden.

5. Deze zaak is enerzijds nieuw (de verkiezingscampagne kan aan termijnen worden gekoppeld), anderzijds heeft Azerbeidzjan een dubieuze reputatie als het gaat om naleving van art. 3 EP EVRM. Er zijn meerdere zaken waarin het Hof een schending van deze bepaling heeft vastgesteld; ik noem de meest relevante zaken. In Atakishi t. Azerbeidzjan² was klager door de kiescommissie van een kandidatenlijst geschrapt, omdat deze klachten ontving over mogelijke ronseling van stemmen en over beledigend gedrag van klager. Ook in deze zaak oordeelde het Hof dat de uitsluiting van het passief kiesrecht gebaseerd was op gebrekkig bewijsmateriaal, onvoldoende procedurele waarborgen tegen willekeur en ontoereikende juridische redeneringen van de nationale rechterlijke instanties. De hier geannoteerde zaak is overigens niet de eerste die klager aanspande. Ook in 2005 werd hij uitgesloten van deelname aan de parlementsverkiezingen, omdat hij stemmen zou hebben geronseld. Toen stelde het Hof ook een schending van art. 3 EP EVRM vast, vanwege onvoldoende procedurele waarborgen en de arbitraire besluitvorming als gevolg daarvan. Klager kon zich niet verdedigen ten opzichte van de regionale kiescommissie, die de zaak bovendien onvoldoende onderzocht, en de nationale rechterlijke instanties veronachtzaamden klagers inbreng.³ Vrijwel soortgelijke zaken zijn: Orujov t. Azerbeidzjan⁴ en Khanhuseyn Aliyev t. Azerbeidzjan.⁵

6. In onderhavige zaak speelt nog een tweede schending van het EVRM, namelijk van art. 34. Het dossier van klager verdween namelijk uit het kantoor van zijn advocaat Aliyev. Dat was ook het geval in de zaak Annagi Hajibeyli t. Azerbeidzjan.⁶ In de zaak van Annagi Hajibeyli oordeelde het Hof dat de verdragsstaten geen enkele druk mogen uitoefenen op (potentiële) klagers om hen ervan te weerhouden of te ontmoedigen een klacht in te dienen in Straatsburg. Inbeslagname van het dossier was niet gerechtvaardigd. Dit moet, aldus het Hof, een chilling effect hebben gehad op het klachtrecht, ongeacht of het daadwerkelijk is aangetast. Omdat de onderhavige zaak hetzelfde is als Annagi Hajibeyli komt het Hof tot de korte conclusie dat het oordeel in die zaak ook op de onderhavige van toepassing is en dat art. 34 EVRM is geschonden. Zie voor de zaak die advocaat Aliyev zelf aanspande: Aliyev t. Azerbeidzjan.⁷